| 局长专家解读北京公路立法新亮点 |
| 时间：2007/10/30 来源：中国交通报 作者：翟淑英 | 我来说两句 |
时间：１０月１９日 地点：北京市路政局局长室 对话人：局长 姜 帆 专家 张柱庭 记者 翟淑英 《北京市公路条例》已于2007年10月1日起开始施行。《条例》虽属地方法规，但其独特的立法方式、特殊的地理位置以及对公路立法的创新意义，引起社会的普遍关注。为此，本报特邀北京市路政局局长姜帆、法律专家张柱庭教授就大家感兴趣的问题进行了深入探讨。 记者：我们注意到《北京市公路条例》的立法方式很特别：人大全程指导、政府起草草案、专家咨询论证、群众广泛参与。由市人大、市政府法制办、市交委、市路政局、科研院校等单位组成立法工作机构，全面普查、认真分析、专题论证、开门立法、反复研究。在这个过程里面大家关注的焦点主要有哪些？ 局长：主要是公路的性质、《条例》的适用范围、公路的管理主体是谁、养路费征稽要不要写、收费公路和农村公路中的有关问题等。 专家：这些问题有的是社会普遍关注的，有的是行业内一直有争议没有很好解决的。这次在起草《条例》时，市人大明确要求，现有上位法、行政法规内容最好不重复，需要重复的不能超过30%。 记者：我们注意到《条例》有许多创新，但创新是否容易让人产生“创设”法规的嫌疑呢？有人认为地方法规与上位法抵触。 专家：《立法法》要求，下位法不能和上位法抵触，要回答这个问题，首先要弄清楚什么是抵触？按照《行政处罚法》的要求，不能发明新处罚种类、行为、幅度；按《行政许可法》规定，不能发明新项目、增加新条件。在不违反这些规则的情况下，应当允许创新。 记者：《公路法》中规定了国、省、县乡四级公路，没有对村道作出规定。《条例》中出现了村道的规定，这样“创设”算不算抵触呢？ 局长：北京市农村公路发展速度惊人，仅村道2006年就达到5576公里，占全市公路总里程的27%，这些村道的管理亟待规范和法制保障。乡（镇）人民政府已经成立了153个乡公路管理站，有4200多名农民工走上养护工的岗位，财政资金投入从原来每年的八九千万元到现在的四五亿元，这些都需要法律来确定他们的地位。 专家：农村公路是政策术语，不是法律术语。农村公路包括乡道、村道。《公路法》中关于乡道有一个原则性的条文规定，村道则没有规定。抵触不抵触看怎么理解。抵触是不一致，没有规定就无所谓不一致。因为没有规定，地方法规需要延伸使之具体化。但如何写，《条例》的处理方法是用了一章作为特别规定，仅适用于乡道、村道。明确规定政府要把乡、村道路建设资金列入政府财政预算，养护资金政府保障。因为乡道是公益性基础设施而且不具备市场化运作的条件，政府有义务给广大农民提供这一公共产品服务。 记者：听说关于公路性质的争论也很大。《公路法》中规定公路是基础设施。条例加了“公益性”基础设施三个字，一种观点认为，收费公路已将公路变成了经营的商品，不再具有了公益性质；另一种观点坚决主张写公益性，目的是废除收费公路。 专家：《公路法》并没有回答公路的性质，只是说公路受国家保护并未说为什么受保护。公路作为公益性基础设施，从理论上讲应当全部由政府无偿提供，这是方向。收费公路是现阶段政府财力有限的情况下，为加快公路建设不得已而采取的一种方法。《条例》明确规定，公路是公益性基础设施，依据有三点：一是随着《物权法》的实施，对财产的保护趋于平等保护，但允许对涉及公共利益的事项，实施一些特殊制度。如征用土地，只有因为公共利益才能强制性征用，其他都要用协商方式解决。这样规定有利于保证公路规划的实施；二是国务院《关于投资体制改革的规定》中明确，公益性和经营性并不冲突。就像老百姓享受水、电、燃气等公共产品要交费一样。三是收费公路的经营者并不享有公路的所有权，仅享有收益权。这些都不影响公路的公益性属性。 记者：长期以来，对管理公路的机构是由交通主管部门授权还是委托管理公路一直争论不休，作法也各异。北京选择的是“授权”。 专家：争论的原因主要是人们对《公路法》第８条“交通主管部门可以决定公路管理机构行使公路的行政管理职责”的规定理解差异较大。《条例》明确授权路政局管理全市的公路，可以以自己的名义对外执法。第二个明确的是乡道、村道的管理主体。《公路法》中没有回答村道的建管养主体，乡道明确了建设主体，没有回答养护主体，《条例》对此予以明确。乡道管理主体是区县政府，村道建养主体是乡镇政府，管理主体是区县政府。 记者：《条例》中有关养路费征稽的内容份量很重。国家已经宣布实施“费改税”，改与不改只是时间问题，有必要写吗？即便暂时改不了，靠现有的国家法律、政策能解决的，也没必要写。 局长：《道路交通安全法》的出台，把验车时交验养路费缴费证明的环节取消了。执法手段的欠缺，税费改革的趋势，恶意逃缴等行为，使征收难度加大，征稽形势十分严峻。这次在各方的努力下，在公安交管部门的支持下，通过地方法规，通过建立信息共享机制，堵塞了这个漏洞。 专家：这个漏洞不堵上，损害的不仅是国家费收，还有人们的法制心理。在实际工作中，不能因为方向确定，政府行为法制化就出现空白地带，征收一天就应该讲一天法制，不能因为暂时改不了就暂时不讲法。《条例》对此作出规定，是从实际出发，实事求是地处理改革中的这一疑难问题的很好方法。 记者：二审时《条例》将征稽部门可以采取的“暂扣车辆”的行政措施改为了“暂停车辆使用”，两者有区别吗？ 专家：《道路交通安全法》规定，只有公安机关对违法车辆可以暂扣驾驶证和行驶牌照，检测时不能附加其他条件，这给养路费征收带来了困难。立法时提出可以“扣车”，人大审议时将这个名词改成了“暂停车辆使用”。我理解这种改法是有重要意义的，一是名词不生硬，体现和谐；二是解决扣车中出现的将车上物品一并暂扣的法律困惑，许多当事人被扣车后经常投诉车上物品丢失而状告执法部门。现在用“暂停车辆使用”，一是不违反上位法，二是倡导运用多种手段解决问题，三是暂停车辆使用，当事人依然有权将车上的货物及其他物品带走。 记者：对超载、超限车辆强制卸载多见于治超政策，《条例》明确规定管理部门可以卸载，卸载费用由承运人承担，是否有违《物权法》“私有财产不可侵犯”原则？ 专家：《公路法》中对超载、超限运输车辆规定要检查、制止，但检查、制止的方法不清晰。《条例》中明确可以强制卸载，增强了对违法行为执法的可操作性，随着治超的深入，将政策上升为法律，这将为治超提供坚强的法律后盾。至于是否违反《物权法》，我认为，《条例》多数内容是行政法，它与《民法》、《物权法》是两个不同的法律体系。 记者：《条例》讨论过程中，社会关注度较高的收费公路，作为特别规定专辟一章，焦点主要有哪些？ 局长：北京现有收费公路11条，总里程约503公里。2000年以前，北京有4条政府还贷公路。之后，市政府将这4条路的经营权授予了首都公路发展集团有限责任公司，北京的路就都转为经营性收费公路了。 专家：首先的问题是《条例》中要不要写不以营利为目的的政府还贷收费公路。目前没有，并不意味着将来没有，因此，《条例》中保留了还贷收费公路内容。 记者：一些律师对三类无卡车辆行驶收费公路，经营者有权按照最远端距离收取通行费的作法有意见，认为现在收费站都有录像监控，应该比较容易判断进口，没道理按最远距离收费，应该按实际情况收费。 局长：近年来，部分车辆在收费公路上运用各种手段恶意闯口逃费，偷、漏费情况严重，首都公路发展集团有限责任公司的数据统计显示，仅2005年8月至2006年8月，在该公司管理的收费公路路段上，逃费车辆就达63665辆次。为此，《条例》对收费公路使用者的交费义务作了重申，对收费公路经营者的处理权利作了细化规定。如有权对拒交、逃交、少交费的车辆拒绝通行；有权对不能提供通行卡，通行卡毁损以及从不停车收费车道驶入的无电子标签的这三类车，按最远端收费。 专家：按最远端收费的法理依据是：通行卡作为用路人与经营者契约关系的凭证，丢失就是未尽妥善保管合同凭证义务。丢失以后，合同内容无法确定，只能朝不利于过错人的方向去推定，同时要考虑法规的引导性，如果按最近收，势必引导人们丢失，反之则督促人们妥善保管。 《条例》出台背景 北京市交通委主任赵文芝在一次宣贯大会上就《条例》出台的背景，讲了如下一段话—— 《条例》的出台经历了漫长而艰苦的立法过程。起草过程中，我曾5次参与修订工作，多次参与立法的协调工作。 近年来，北京市在公路规划、建设、运行、服务、管理等方面，积极探索和创造了一些很好的经验。比如我们去年的一个重大突破，就是理顺了乡村公路管理的职责、体制，市、区两级特别是市级财政加大了对乡村公路的支持力度，财政资金投入逐年增加。 同时，我们的建设更为超前，在全国率先实现了行政村村村通油路，自然村也按照规划加大了通村油路的建设力度。建设之后最重要的是养护和管理，市政府投入10多亿元解决危桥问题，桥梁完好率在全国居领先地位。 在创新方面，我们还成立了市路政局，把公路、城市道路整合在一起管理，为实现城乡一体化奠定了基础。尽管区、县体制还没有完全理顺，但是在加快城市化进程上，北京已经走在了全国前列。 因此，《条例》的出台是我们交通法制化的一个新的进展，是对我们过去工作经验的一次新的总结。没有前期的这些实践不可能有立法，比如乡村公路问题，城镇化、城乡一体化问题。以前是以四环路为界，以内叫城，以外叫乡，现在已经打破了这种界线，除规划的1040平方公里中心城区外，还有11个新城，34个城镇。因此我们的建设就要和城镇化、城市化的特点结合起来，这就要引入地下管线的概念。这几年市发改委和市交通部门加强了配合，凡是城镇区域内建设的道路，就要把市政基础设施、19种管线都铺设好，不然的话就会造成城市的马路拉链问题，在新城、城镇重复犯这样的错误。又如在规划方面，要依据总体规划、国民经济和社会发展规划以及土地利用规划编制，做到四个协调。 过去很多问题都有体制性障碍，这次立法要力争淡化部门色彩，强调统一立法。 《北京市公路条例》新发展 ★新发展：县道、乡道、村道编制规划主体提升 《公路法》第14条第3款县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准。 乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。 《公路法》第7条市道、县道、乡道、村道规划由市交通行政管理部门会同市规划、发展改革等行政管理部门商相关区、县人民政府，按照城乡统一规划的原则组织编制，依法报市人民政府批准后实施。市道规划同时报国务院交通主管部门备案。 《条例》第7条市道、县道、乡道、村道规划由市交通行政管理部门会同市规划、发展改革等行政管理部门商相关区、县人民政府，按照城乡统一规划的原则组织编制，依法报市人民政府批准后实施。市道规划同时报国务院交通主管部门备案。 ★新发展：村道命名和编号 《公路法》第17条国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定。 《条例》第8条市道、县道、乡道的命名和编号，按照《中华人民共和国公路法》的规定执行。村道的命名和编号的确定办法，由市公路管理机构制定。 ★新发展：将养护政策上升为法律 《公路法》没有规定，但国务院政策已经规定。 《条例》第16条公路养护大修工程、中修工程应当通过招标方式确定养护作业单位；小修保养可以引入竞争机制，逐步推行招标制度。 ★新发展：将《收费公路管理条例》的关于养护的适用范围扩大为所有公路 《收费公路管理条例》第26条第2款收费公路的养护应当严格按照工期施工、竣工，不得拖延工期，不得影响车辆安全通行。 《条例》第18条公路养护作业单位应当按照批准的工期、时段进行养护大修、中修工程作业。 ★新发展：公路用地确定的标准明确 《公路法》第34条县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地。 《条例》第25条公路用地范围按照以下标准确定： （一）公路两侧有边沟的，其用地范围为公路两侧边沟外缘起1米的区域； （二）公路两侧无边沟的，其用地范围为公路路缘石外缘起5米的区域； （三）封闭公路用地范围为公路两侧隔离栅起1米的区域。 ★新发展：建筑控制区范围的确定标准 《公路法》第56条第2款前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。 《条例》第26条公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起按照以下标准划定： （一）国道二十米，市道十五米，县道十米，乡道五米； （二）公路弯道内侧及平交道口，以行车视距或改作立体交叉的需要为准。 ★新发展：非公路标志维护和管理义务 《公路法》第54条任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。 《条例》第30条经许可在公路用地范围内设置非公路标志的，非公路标志应当符合国家和本市有关标准和规定，其所有人或者维护管理人应当加强维护和管理。 ★新发展：将影响公路畅通的活动具体化 《公路法》第46条任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和第四十六条任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。 《条例》第32条在公路及公路用地范围内不得从事下列行为： （三）设置障碍、打场晒粮、堆放物品、倾倒垃圾、抛撒遗撒或焚烧物品、放养牲畜； （六）从事修车、洗车、摆摊设点等服务； （七）在市公路管理机构设定的场所以外从事加水降温等活动。 ★新发展：将赔偿和补偿分开，且补偿费标准按路工程造价定额标 《路政管理规定》第65条公路赔（补）偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级财政、价格主管部门制定。 《条例》第36条造成公路、公路附属设施损坏依法应当补偿或赔偿的，责任人应当向市公路管理机构或者收费公路经营管理者交纳补偿或赔偿费。公路补偿费标准由市交通行政管理部门会同市发展改革、财政等行政管理部门根据公路工程造价定额标准制定和调整，并向社会公布。公路赔偿费参照公路补偿费标准执行。 ★新发展：执行公务更加规范 《公路法》第71条第3款公路监督检查人员执行公务，应当佩戴标志，持证上岗。 《条例》第37条公路监督检查人员进行监督检查时，应当遵守下列规定： （三）按照规定着装。 ★新发展：采取提高车辆通行效率措施是收费公路经营管理者的义务 《收费公路管理条例》第29条收费道口的设置，应当符合车辆行驶安全的要求；收费道口的数量，应当符合车辆快速通过的需要，不得造成车辆堵塞。 第42条遇有交通流量过大影响车辆通行的情形时，收费公路经营管理者应当及时采取提高车辆通行效率的措施。 《北京市公路条例》新突破
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