从地图上看，河北省廊坊市对北京市呈现出半包围状，因此从北京市到廊坊市辖的区县便有了多条客运线路。历史上，这些线路分别由北京、河北的多家企业共同承担其运输任务，各方一度相安无事。进入21世纪，这一局面被打破了，应河北省廊坊市政府的邀请，北京市938路公交车以车辆好、班次密、经营规范，特别是超低的价格优势，迅速进入这些线路，迫使一些原来的廊坊客运企业纷纷退出市场，剩下的企业也是惨淡经营。在这种背景下，前不久发生了廊坊道路客运经营业户拦阻938路公交车进入廊坊营运的事件（简称“受阻事件”）。经过交通运输部等有关部门的协调，938路公交车如今恢复了运营。类似的争议，这不是第一起，相信也不是最后一起。因此，我们有必要对此类问题进行多维的审视。

“受阻事件”的法律之维

        城市公交，顾名思义是城市范围内的公共交通。城市公共交通规划的制定、设施的建设、线路的经营、服务质量和安全责任以及监督管理权限，是由该城市的政府公共交通主管部门负责的，包括对经营者经营资格、经营线路的许可。

        道路客运经营是用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。其中班车客运是指营运客车在城乡道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式，包括直达班车客运和普通班车客运。由于城乡道路客运的跨行政区域特点，因此国务院《道路运输条例》规定从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，要向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。对从事跨省（区、市）行政区域客运经营的申请，有关省（区、市）道路运输管理机构颁发道路运输经营许可证前，应当与运输线路目的地的省（区、市）道路运输管理机构协商。协商不成的，应当报国务院交通主管部门决定许可或不许可。可见，对从事跨省（区、市）行政区域客运经营的，应当得到出发地和目的地道路运输管理机构双方的许可。

        跨两个省（区、市）的客运，显然已经超出了城市公共交通的范围，属于道路客运经营。根据国务院《道路运输条例》，这些线路的经营如果没有得到两个省（区、市）道路运输管理机构的许可，应当认定是擅自从事道路运输经营的违法行为。

        在认定擅自从事道路运输经营的时候，有一个疑难的问题，即如何看待当地政府的邀请？需要特别说明的是，地级市的政府是没有跨省（区、市）行政区域客运经营的许可权限的，如果有许可，显然是越权的。问题是当地政府并未直接的许可，而是邀请。政府邀请本身没有任何过错，因为它并不影响从事经营的企业依法办理相关的法律手续。

        对于擅自从事道路运输经营的行为，《道路运输条例》第64条规定，县级以上道路运输管理机构有执法监督之责。受到侵害的其他企业，可以申请县级以上道路运输管理机构对其进行查处，如果县级以上道路运输管理机构不履行该职责，企业可以行使行政复议、行政诉讼的法律救济方法。这些正常合法的解决问题的途径，我们很遗憾没有看到。一些人采取了上路围堵的做法，迫使不明原委的乘客半途下车。这一行为同样也违反了《公路法》第9条的规定，即禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。

        在进入法治社会的今天，出现上述事件实属遗憾，因为原本“有理”的事办得“无理”了。解决这一事件，从法律角度看并不复杂：受害的企业应当依法提出申请政府道路运输管理机构履行法定职责。申请经营的企业应当向两地省（区、市）一级道路运输管理机构提出申请。两地省（区、市）一级道路运输管理机构依法作出决定即可。

“受阻事件”的经济之维

        “受阻事件”表面上是法律之争，本质是经济之争。城市公交被认为是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施（出自《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》），被认为是公益性事业（出自《城市公共交通条例（草案）》）。而道路客运在《道路运输条例》中被认为是道路旅客运输经营。一个是“公益性事业”，一个是“经营”，同样的交通运输“位移”活动，出现了两种“差别待遇”。在铁路客运、航空客运、水路客运中并无此差别。

        “差别待遇”的差别在哪儿？城市公交享有较多的政策扶持，归纳起来有六大类：一是财政支持，即城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。二是专项费用，即城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。三是获得补贴，即对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴。四是获得补偿，即对公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人持月票乘车等）和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿。五是燃油价格补助，即根据《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知》（国办发[2006]16号）和财政部有关文件的规定，成品油价格调整影响城市公共交通增加的支出，由中央财政予以补贴。六是其他优惠，例如用地划拨，即公共交通设施建设用地，城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《划拨用地目录》的，可以用划拨方式供地。再如城市人民政府可以加大对公共交通行业的科研投入等。而对道路客运没有这样的政策扶持措施。

        城市公共交通的义务是保持低票价和低成本的优势，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。城市公共交通和道路客运二者经济政策上的巨大反差，必然使城市公共交通企业在享受补贴的同时，对道路客运企业形成威胁。反之，道路客运企业也必然要捍卫自己的“领地”。

        上述差别，从社会经济学看没有太多的合理性。实际上城市公交的低价并没有否定企业的经营性，只不过盈利盈的是政府财政的利，城乡道路客运经营盈利盈的是很多农民的利，这对农民出行不公平。这一结果，是城乡二元结构的陈旧思维惯性的体现。

        实际上，在“受阻事件”发生之前的2008年3月13日，《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》发布，该文件中“各地区要对从事农村客运服务以及岛屿、库区、湖区等乡镇渡口和客运经营等方便农民出行的运输行业，比照城市公交客运政策，给予政策支持”的规定，表达了下列信号：道路客运中的农村客运已经开始走出了经营范畴，道路客运和城市客运的差别正在缩小。

        从经济上取消“差别待遇”，是符合跨区域经济一体化趋势的，是符合人类出行规律的，也是实现公平竞争的经济基础。

“受阻事件”的体制之维

        “受阻事件”表面是法律之争，本质是经济之争，根源在于体制。

        长期以来，城市公交由建设主管部门负责管理，道路客运由交通主管部门负责管理。体制不同，出发点不同，制定的政策和法规自然不同。这种管理体制，是违反“精简、统一、效能”原则的。

        今年3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议以2744赞成票高票通过关于国务院机构改革方案的决定，根据改革方案组建交通运输部，将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部，这一改革从体制根源上奠定了统一管理的基础。相信地方政府也会比照这一方法进行机构改革。

        有人说“体制改革是远水解不了近渴”，目前怎么解决受害企业的困境？依据“受益人负担”的经济理论，应当由当地政府对利益受害一方给予城市公交的待遇，使其与北京公交企业在同一起跑线上公平竞争。因为在北京公交进入河北的整体利益中，当地政府获得了税收等诸多方面的利益。

        《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》提出，要抓紧制定或修订服务业发展规划，尽快研究完善产业政策，加强服务业法制建设，这些意见和要求是彻底解决北京公交受阻这类事件的福音。

        制定包括公共交通在内的统一的《道路运输法》，实现统一管理、统一经济政策，不是梦想。

        北京交通管理干部学院政法系主任、法学教授 张柱庭

□编后

以“三个服务”为指导解决发展中的问题

        “受阻事件”的发生，表面上暴露的是两地道路运输企业间，城市公交与道路客运的利益之争，直接影响的是两地乘客的出行，深层次的问题则是区域经济一体化发展中面临的行业、地区间的政策、体制壁垒尚未破除。“受阻事件”的解决为其他地区解决类似问题提供了借鉴和启示。

        经济发展是不以行政区划为限的。实现区域间交通一体化，使区域间道路运输资源有效配置、合理利用，从而促进经济发展，这是“三个服务”的题中之义。区域间、相关行业间需要进一步从法律、体制等层面破解因政策不同、体制不同、工作出发点不同而形成的“条块分割”的障碍，否则无法实现经济健康发展。 

        为人民群众提供便捷、经济、安全的出行服务，是道路运输业的天职，无论是城市交通还是道路客运，都应该本着做好“三个服务”的要求为群众出行提供优质服务。相信只要各方政府、行业主管部门进一步深入调研、加强协商、科学决策、依法办事，构建促进区域间交通一体化发展的长效协调机制，并通过政策引导，平衡各方利益，整合各方资源，营造公平竞争的市场环境，引导企业依法经营，就会加快交通一体化进程，推进区域经济一体化发展。