新闻背景

　　上海是国内极少数对私车车牌进行拍卖的城市，拍卖活动至今已有14个年头。2007年末，上海的车牌拍卖价一度攀升至5.6万元，薄薄一块车牌因此被称为“世界上最贵的铁皮”。在不久前结束的上海市两会上，不少代表、委员呼吁解开这个谜。

　　媒体用“谜”来形容上海私车车牌经费的具体开支情况，可是，围绕这笔经费的最大谜团，其实应该是它的“身世之谜”。

　　今天人大和政协既然已经关心私车号牌拍卖制度下的资金使用问题，作为地方立法机关和参政议政机关，似乎更应当来发掘一下它的身世之谜。因为政府收费的法律依据决定了费用的法律性质，而只有在明确了一笔费用的法律性质之后，才可能讨论清楚该如何使用它。

　　首先，上海私车号牌拍卖既然涉及到机动车号牌的登记和申请，无疑应当遵守国家的道路交通安全法。而这部法律的第9条，对于发放机动车号牌的程序及具体要求已有非常明确而具体的规定，并不存在明确需要授权地方交通管理部门就私车号牌具体发放另行制定特别规定的运作空间。

　　而如果从法律角度分析私车号牌拍卖行为，实质上应当属于地方政府设定的一项针对当地私车号牌资源管理和分配的行政许可行为。作为行政许可的设定依据，根据行政许可法，要么是全国人大及其常委会制定的法律，要么是国务院制定的行政法规，或者在没有法律、行政法规的前提下，通过地方性法规也可以设立行政许可，比如上海市人大的地方性立法。不过，到目前为止，不论是法律、行政法规，还是上海市人大的地方性立法，都见不到私车牌照拍卖的身影。

　　而依据上海市政府的说法，私车牌照拍卖是所谓临时性、阶段性的措施，那就权且归为地方政府设立的临时性行政许可。然而行政许可法规定，这类临时性的行政许可一旦实施满一年而需要继续实施的，就应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。遗憾的是，上海私车牌照拍卖这个私生子，居然“临行性、阶段性”地存在了长达14年，至今还没有一部地方性法规为其赋予合法身份。

　　也有人认为，上海市人大1997年颁布、2001年修订的《上海市道路交通管理条例》可算作是号牌拍卖的依据，因为其第13条中提出“总量控制”的原则，并授权上海市计委、市交管部门和其他有关部门提出具体的机动车号牌额度年发放量和发放办法，再报市人民政府批准后实施。不过，这个条例也没有提及采取拍卖的方法。事实上，拍卖并不是解决“总量控制”问题的惟一方法，除了刺激地方政府的收费欲望和加大财富鸿沟的作用，拍卖并不是解决公平和开放条件下合理分配社会资源的最佳方法。

　　在这种背景下诞生的号牌拍卖制度，从根本上就存在依据不明、授权不清的“身世”问题；那些在早期地方立法中随处可见的粗放式授权、甩手掌柜式的立法方式，早就将各种有形的、无形的权力统统托付给地方政府而不见必要的制约和监督。过了14年再回首，如今的人大代表、政协委员们当然就搞不清由此累积的钱到底有多少、又用到哪里去了；坦率地说，即便是地方政府，经过如此长时间运作和多次的人事更迭，要求本届政府现在再来说清楚14年间的开支细账，若非不可能，也应是非常困难的事情。

　　除了追问过去，我想今天的人大代表和政协委员也应该思考，或许现在正是从立法角度重新审视整个私车号牌拍卖制度的时候。今后不论是决定采取拍卖、投标，还是摇号、抽签的方式来管理私车号牌总量，抑或是决定采用其他城市道路管理模式，人大和政协，特别是作为立法机关的人大，更应当利用其代表优势，在科学授权的同时，做到绩效明确、持续监督，才能够在更为透明、开放的体制下，而不是在重重迷雾中，实现高效率的城市管理。