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改革的方式应该改革

2016-01-19 10:55:47 来源:中国交通新闻网 作者:财政部财政科学研究所所长 刘尚希

  中央对改革已经有了明确部署,但是怎么推进改革,现在有很多不确定性。现在的改革都是一上来就分到各个部门,定时间、定任务,按时间出文件、出方案,这样的改革方式是不是合适,值得探讨。

  推进改革不能像盖房子一样,用工程思维考虑问题。改革是一项社会工程,面临的不确定性非常多,应制定好顶层设计,充分发挥地方作用。

  近两年,国家层面一些部门下发了大量改革文件。这么多文件发下去,下面的反映是,前一个文件还没有消化,新文件又来了,执行和落地很难。所以,改革的推进方式应当改革。如果还按照现在的方式推动,很可能成为“冰上开车”,轮子转,车不走,出现改革打滑、空转的现象。

  当前,改革面临的问题和过去不同。过去面临的问题都是实症,是吃穿用等短缺性问题。实症的问题好解决,那时候就是放权,调动大家的积极性,很快这些问题就解决了。但现在面临的问题是虚症,表现在经济增长乏力,社会活力不够。当前经济增长乏力,各方面都在找原因,原因到底是什么,说法五花八门,所以,很难从实症的角度去解决问题。

  变成了虚症意味着什么?意味着是整体性的问题。这个判断在党的十八届三中全会的决定中已经作出。当时提出来全面深化改革的目标是实现国家治理体系和治理能力现代化,就是从治理的角度去全面深化改革,其实这个全面深化改革就是全面深化结构性改革,全面深化结构性改革就是形成与现阶段发展相匹配、相适应的新的国家治理结构。

  新的国家治理结构包括三方面:政府与市场的关系,政府与社会的关系,中央与地方的关系。所有的改革都应该围绕这三个方面来做文章。

  但是,直到现在,新的国家治理结构还没形成,主要表现为“四个脱节”:

  一是生产与消费脱节。消费资料的生产,创新不够、升级不够,缺少精品。生产资料的生产,也就是投资品,产能严重过剩。现在一年的消费外流资金达到了万亿元,这还只是从物品的角度来说,如果把教育消费、健康消费的外流消费算上,可能会翻番。

  生产与消费的脱节是一种自然现象。有市场经济,生产与消费就会脱节,问题是怎么去解决。现在的生产与消费脱节,不仅仅有市场的因素,还有体制的因素。

  生产资料的生产更多受政府的影响,而消费资料的生产更多受市场的影响。现有的僵尸企业,为什么僵而不死,实际是因为存在政府干预的因素。调研发现,过去,一些地方政府是保护地方市场,现在是保护地方企业,因为一些企业涉及到当地的GDP、就业、财税收入、金融风险,一个企业出问题会影响一大串。无论如何不能眼睁睁看它死去,只好救它,好多就变成了僵尸企业。

  所以,我们的生产不是真正由市场来决定的,政府产生了很大的影响,这就导致生产与消费脱节。

  二是金融与实体经济脱节。我们的金融形成了自我循环的体系,在自我扩张,这是一种全球性的现象。金融交易的增长远远快于服务和货物贸易的增长,也就是实体经济交易的增长要慢于金融交易的增长。金融和实体经济脱节,导致资源配置的效率很低。

  三是科技与经济脱节。近些年,政府在科技方面投入力度很大,但是投入效果有限,科技体制改革没有跟上,导致科技和经济脱节,科技没有带动经济往前走。

  四是教育与发展脱节。我国是制造业大国,但职业教育没有跟上,导致有的事没人干,有的人没事干。

  生产与消费的脱节,金融与实体经济的脱节,主要是政府与市场关系方面的。科技与经济的脱节,教育与发展的脱节,体现在政府与社会的关系。政府与市场的关系、政府与社会的关系都没有理顺,新的国家治理的结构从何而来?

  改革就是要搭建一个新的国家治理结构,就像当年搭起市场经济体制改革的框架一样,我们现在要搭一个新的国家治理结构的框架,这个框架搭起来以后,其他问题相对就好办了。

  还有一个是中央与地方的关系。中央与地方本来应该是分工合作的关系,但现在也是脱节的。这种脱节与事权的划分有关系,怎么把事权调整好,划分好,这是一个纵向的治理结构的问题,也是一个大问题。

  过去,我们讲财权与事权要相匹配,现在则强调财力与事权要相匹配。为什么要改变?中国的差异很大,很多地方,赋予其财权,它也只能画饼充饥。财力与事权相匹配是目标的状态,就是说政府的有效运转必须使财力与事权匹配,它干这些事必须有这么多的钱,这是目标状态。财权与事权相匹配是达到这种目标状态的一种方式。过去过分强调财权与事权相匹配,以为这样就可以达到实现财力与事权相匹配,实际上无法做到。2005年之前出现了全国半数地方不能及时发放工资的现象,基层财政非常困难。要达到 “财力与事权相匹配”的目标,一方面要调整财权,另一方面要调整转移支付,更多的是要调整支出责任、调整事权。

  此外,国家治理应该分成国家层面的治理和地方层面的治理,要分成两级治理,用这样一个框架来考虑中央与地方之间的事权划分,真正调动地方的积极性。中央、地方的积极性都有了,才能形成合力,改革发展才会有动力。

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