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转型期起步 探索间前行 发展中完善
——全国超限超载治理工作综述

时间:2016-08-19  来源:中国交通新闻网  作者:记者 马珊珊

  白庙南综合检查站位于河北省与北京市交界处,北京市交通委路政局通州公路分局路政大队派驻执法人员,与公安、交管等6家单位在此开展联合执法检查。据通州公路分局路政大队大队长梁宇介绍,多年来,通州的治超采取固定、流动两种方式,固定治超检查站多采用联合执法。

  通州的两种治超方式,是我国绝大多数地区超限超载治理模式的一个缩影。近日,我国延续多年的传统治超模式迎来了新的转变契机。从7月底以来,强制性国家标准《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)、交通运输部等五部门《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》相继发布,《超限运输车辆行驶公路管理规定》(修订稿)也即将发布。

  随着经济社会的快速发展,传统治超模式已无法适应新的形势要求。新标准、新法规将引领全国治超工作迈入新的时期,困扰科学治超、长效治超的一系列难题有望逐步解决。

  溯源 经济转轨期双超凸显

  在上世纪80年代,我国公路超限超载现象并不多见。上世纪90年代是一道分水岭,我国的计划经济逐步向市场经济转轨,快速发展的经济和大规模的基础设施建设需要密集的交通运输加以保障。然而,货运市场开放了,管理制度却未同步跟进。当时,我国的综合运输发展缓慢,运输结构不尽合理,一些地区大量的煤炭、矿石等高密度、低附加值物资主要依靠公路来运输。在这种情况下,公路货运车辆超限超载问题日渐突出。

  除此之外,超限超载的深层次原因,还在于利益驱动。有些车主为增加收入,希望多拉货;部分汽车生产和改装企业为扩大市场份额,会根据用户需要违法生产或改装车辆;有些货源企业为促销保销,也很少履行对货物装载情况的监管职责。目前,我国营运货车有1500多万辆,运力过剩,导致局部地区的部分运输经营户通过竞相压价来承揽货源,再以超限超载来获取利润,造成了“超限超载—压价竞争—再超限超载”的恶性循环。

  超限超载,破坏的不仅是正常的道路运输市场秩序,还有公路、桥梁等基础设施。交通运输部规划研究院信息所信息工程室主任马永庆告诉记者,据测算,车辆超限超载30%,公路养护费用就要增加200%;车主和驾驶员超限超载每盈利1元,就会造成公路损坏损失300元;按照国际公认的轴载换算方法,超限100%的货车作用1次对公路路面的破坏,相当于标准轴载作用16次产生的破坏,严重影响了路面寿命。全国公路因此每年平均压垮桥梁4.5座,因超限超载增加的公路基础设施养护维修投入每年平均超过300亿元。

  严重超限超载,对运输车辆自身的损害也是显而易见的。交通运输部公路科学研究院在专题报告《公路货运车辆超限超载运输治理工程关键技术研究(车辆部分)》中,针对超限超载给车辆性能及驾驶员造成的影响进行了详细阐述。

  该院高工董金松告诉记者,超限超载会使车辆使用寿命、制动性能和动力性下降,降低车辆的综合性能,威胁行车安全。超限超载还会导致车辆加速性能明显降低,加上车体大,极易影响后车通行,造成交通阻塞,大大降低了公路的通行效率。

  治理 从独立作战到联动长效

  据统计,目前我国公路货运车辆占机动车总数的8%左右,但因货车超限引发的道路交通事故约占交通事故总数的28%左右。2004年年初,全国80%以上的货运车辆为违法超限超载车辆,约50%的群死群伤重特大道路交通事故与违法超限超载有关。

  面对如此严峻的形势,多年来,从国家层面到地方政府,我国的公路治超工作一直在探索中砥砺前行。

  1988年1月1日,《中华人民共和国公路管理条例》正式施行。其中第二十八条规定,“未经公路主管部门批准……超过桥梁限载标准的车辆、物件不得过桥。”据此,各地的公路路政管理部门开始了治理超限工作。

  1998年1月1日,《中华人民共和国公路法》正式施行。其中第四十九条规定,“在公路上行驶的车辆的轴载质量应当符合公路工程技术标准要求。”第五十条亦规定,“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆,不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶,不得使用汽车渡船。”从而,将治超工作从国家法律层面予以固化。

  在总结各地实践经验的基础上,2000年,原交通部颁布了《超限运输车辆行驶公路管理规定》,各地公路管理机构据此开展了车辆超限运输治理工作。与此同时,公安交管部门也依据《道路交通安全法》等有关法律和法规开展超载专项整治。

  但由于相关部门各自单独作战,制度也不够健全完善,所以2004年之前的治超工作整体成效并不理想,超限超载问题不断出现反弹和蔓延。

  记者了解到,全国统一的治超行动开始于2004年。

  根据国务院的有关部署,2004年4月,原交通部、公安部、国家发展改革委等七部委联合印发了《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》,在全国集中组织开展治理车辆超限超载工作,成立全国治超工作领导小组。各省(区、市)也相应成了治超工作领导机构,把治超工作列入政府重点工作范围。

  2011年3月,国务院颁布了《公路安全保护条例》,进一步规范了治超的法规和政策依据。据此,各地结合工作实践,分别以地方性法规或者省级人民政府令的形式,颁布了一系列关于治超的地方性法规制度,为推进依法治超、长效治超奠定了法律基础。

  经过三年集中治理、三年构建长效机制,全国货车严重超限超载的蔓延势头得到有效遏制,并逐步完善形成了以山西省等为代表的治超管理新模式。

  “十二五”期,全国治超工作转入长效治理阶段。各地区各有关部门认真贯彻落实《公路法》《道路交通安全法》《公路安全保护条例》等相关法律法规及国务院的决策部署,按照“依法严管、标本兼治、立足源头、长效治理”的原则,坚持全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动,深入推进治超工作。

  难题 长效治超又遇“关卡”

  经过十多年的不懈努力,目前,全国干线公路车辆违法超限超载现象得到有效遏制,平均超限超载率已由集中治超前的80%以上下降到5%左右,北京、山西、陕西等地持续控制在1%以下;货运车辆道路交通安全事故明显下降;干线公路网的路况水平和公路通行效率均显著提升;车辆“大吨小标”问题基本解决;公路货运市场价格持续下降的问题初步解决,合法运输企业效益明显提高。治超工作有效保障了道路运输安全有序,保障了国民经济平稳发展。

  在取得明显的阶段性治理成果的同时,我们不能忽视的是,全国治超工作中还存在一些较为突出的问题——

  对治超工作的认识不统一。部分公众对违法超限超载的危害性理解仍然不深,普遍存在着“不超不赚钱”的片面认识。

  治超工作进展还不平衡。一些地区的治超工作力度明显减弱,部门执法合力有所下降,导致违法超限超载现象出现反弹。

  治超执法手段较为单一。对超限超载行为处罚力度不够,且没有建立有效的后续责任追究机制,对车辆改装、货物源头等利益相关方处罚追责力度不够。

  行政执法方式比较落后。长期以来,我国的公路治超主要采用固定治超、流动治超“围追堵截”方式,随着路网密度增加治超设施却没有太大变化,超限超载车辆绕行逃逸路线增多,路面监管覆盖范围明显不足。

  部分地区执法自由裁量权没有统一。个别地区出现“人情执法”“选择性执法”“以罚代管”等行为。

  期待 新国标 新目标 新成效

  记者了解到,目前治超已进入深化长效治理阶段,然而一系列问题的存在,使治超长效机制的深化进展缓慢,现有治超模式亟待突破,执法标准急需统一。

  今年7月26日,由工业和信息化部组织全国汽标委修订的《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)正式批准发布。新国标进一步完善了汽车、挂车及汽车列车的外廓尺寸、轴荷及质量限值。

  8月1日,交通运输部、工信部、公安部、工商总局、质检总局等五部门联合印发《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》。明确规定,各地交通运输、公安部门要严格按照新国标规定的车货总质量最大限值,统一超限超载执法标准,从而解决了交通运输部门与公安部门治超执法标准不统一、车辆设计生产与车辆使用管理标准不统一的问题。

  交通运输部修订的《超限运输车辆行驶公路管理规定》也将于近日正式发布。进一步明确超限认定标准,优化大件运输许可流程,细化行政处罚自由裁量权,为进一步规范全国超限治理执法奠定法规制度基础。

  三个法规、标准环环相扣、紧密关联,无不体现了对“打造交通运输本质安全”的更高要求。

  人命关天,发展决不能以牺牲人的生命为代价,这必须作为一条不可逾越的红线。2013年,习近平总书记曾就安全问题这样强调。

  在下一步的治超工作中,本着对人民生命财产安全和国家公共资产安全高度负责的精神,各地各相关部门也将进一步统一思想,牢固树立“红线意识”,坚持“底线思维”。在治超工作中以民为本划定安全红线,执法过程中坚持车辆生产标准的底线,逐步强化超限超载的综合治理、系统治理。

  一是更加注重货运车辆生产、销售、使用等全环节监管。工信、交通运输、工商和质检部门将根据职责分工,从货车生产改装、销售环节加强监督管理;将加强货车登记和检验,加强营运车辆准入管理和综合性能检测,严把营运车辆技术关等,力争让违法行为消除在源头或者初始环节。

  二是注重各种政策标准的统一衔接。对车辆生产与使用环节标准进行了统一,取消了交通运输部门按照车货总重超过55吨、平均轴载超过10吨,公安交通管理部门按照载货超过车辆出厂标记载质量的超限超载认定标准,按照《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)规定的最大限值,将全国治超执法标准与车辆生产标准进行统一,为车辆规范装载明确了政策标准。

  三是细化了行政处罚自由裁量权。记者了解到,新政策严格自由裁量权,全国统一超限处罚标准,车辆超限1吨累计罚款500元,最高上限3万元,未超过1吨原则上进行警告不予处罚。同时,将着力推进对超限车辆、超限车辆驾驶员、超限运输企业、货运场所经营者进行“一超四罚”,尤其对货运场所经营者严厉处罚。

  四是进一步固化了交通运输与公安协作机制。坚持交通运输部门和公安部门联合执法,按照职责和分工严格处理,着力解决重复查检、重复处罚、以罚代管等突出矛盾和问题。同时,通过严格落实驾驶人记分制度,加强执法威慑力,提升执法效能。

  五是加强运输企业诚信考核。建立超限超载运输“黑名单”,纳入国家统一的信用信息考核奖惩和激励体系,督促运输企业落实安全主体责任。此外,还将加强信息化技术应用,大力发展“互联网+治超”。

  新举措促进新成效。通过充分应用法律、行政、经济、技术等多个方面的管理手段,我国将进一步建立政府主导、部门联合的超限超载治理长效机制,逐步达到基本消除高速公路和国省干线公路违法超限超载行为、有效遏制农村公路违法超限超载行为、进一步提升公路网整体安全保护水平的目标。这是促进国民经济全面协调发展的需要,是推进建立社会诚信体系的需要,更是检验政府部门公信力和提高行政能力的重要体现。

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