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谭小平:张弓搭箭 多式联运力推现代物流新发展

时间:2017-01-11  来源:中国交通新闻网  作者:谭小平 交通运输部规划研究院综合运输研究所副所长

  日前,经国务院同意,交通运输部等18个部门联合出台了《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》,并印发至各省级人民政府、国务院各部委及直属机构。如此大范围部门协同、央地携手发力,为运输与物流领域所罕见,彰显出推进多式联运发展的重要性、整体性、复杂性和艰巨性。《通知》印发当天,各种媒体纷纷转载,物流圈内一片叫好,业内人士点评不断,反映出市场对多式联运政策的高度关注和迫切期待。

  一、《通知》印发功在当下、利在长远

  发展多式联运意义重大、影响深远。多式联运有利于促进物流业降本增效和安全绿色发展,有利于推动综合交通运输体系建设实现新突破,有利于催生运输装备制造业新增长点,形成现代物流新动能,激发实体经济新活力,助力转型升级新发展。欧美国家经验表明,多式联运能够提高运输效率30%左右,减少货损货差10%左右,降低运输成本20%左右、减少公路交通拥堵50%以上。据有关测算,我国铁路、水运和公路单位周转量运价(普货)比约为1∶0.13∶2.6、能耗比约为1∶0.7∶5.2、碳排放比约为1∶1.3∶10.9,可见通过多式联运将更多中长距离公路货运转向铁路和水运,将产生非常可观的经济和社会效益。

  《通知》强化了国家层面的顶层统筹。多式联运涉及物流环节多、关联产业链条长,需要国家层面进行战略统筹。在我国,多式联运虽不是什么新鲜事物,但长期未受到战略层面的高度重视,发展进程总体缓慢,面临不同运输方式市场管理规制不一、基础设施衔接不畅、装备标准统筹不力、信息交互共享不足、运输组织协同不顺、技术创新支撑不够等一系列瓶颈制约,亟待强化跨方式、跨行业、跨区域的政策统筹。反观欧美等发达国家,由于国家战略层面高度重视(如美国提出建设“国家多式联运系统”,欧盟着力打造“欧洲一体化多式联运系统”),并通过一系列法规制度、财政政策手段,逐步形成了发展形式多样、设施装备先进、法规标准完善、运输组织顺畅、政策保障有力的多式联运推进体系。此次《通知》印发,充分借鉴了国际经验,进一步强化了国家层面的战略导向,一定程度弥补了多式联运顶层统筹谋划不足的缺憾,在我国多式联运发展史上具有里程牌意义。

  二、《通知》突显改革引领、创新驱动

  推进多式联运发展是一项系统工程,需要破解的难题很多。此次以《通知》而不是“指导意见”形式印发,旨在突出需求导向和问题导向,重点针对当前多式联运企业的普遍诉求和发展中的突出问题,提出具体的解决路径或工作思路,内容实、干货多。《通知》提出的五大方面18项工作任务要求,抓痛点、破难点,突出了政府和市场“双引擎”驱动,体现了以改革激发创新活力、用创新凝聚发展动力的工作思路。《通知》中有很多新意和亮点,从政府营造良好发展环境角度,主要体现在:

  首次明确了市场监管的政策导向。目前,我国关于内陆多式联运的市场进入和退出还没有明确的法律规范,政策导向也不明确,是否需要许可审批、如何对经营行为实施监管,企业和相关行业主管部门均无所适从。实际上,物流企业在组织开展多式联运业务中往往遇到来自铁路、公路、水运、商务、邮政等不同行业管理部门的资格资质要求,以及或明或暗的地方和行业保护门槛。《通知》在借鉴欧美等国放宽市场准入的经验做法基础上,结合我国国情及“放管服”改革要求,强调不得增设对多式联运经营的行政审批事项,旨在打破制约多式联运发展的行业和地方性制度壁垒。同时在监管方式上,主要强调加强事中事后监管,通过建立信用考核评价体系和奖惩联动机制,实现优胜劣汰。

  首次提出发展内陆集装箱技术体系。从欧美国家实践看,客观形成了主要服务于外贸运输的国际集装箱多式联运和主要服务于内贸运输的内陆集装箱多式联运两大体系。内陆集装箱多式联运以公铁联运为主体,朝着大尺寸、大容量方向发展,如欧盟在欧洲大陆主要推行45英尺内陆箱(比45英尺国际海运箱更轻、载货量更多),美国等北美国家主要推行53英尺内陆箱(容积是40英尺海运箱的1.6倍),并相应建立起完全匹配的厢式半挂车技术标准。我国内陆公铁联运过去主要使用国际海运标准箱,近年来,铁路部门开始参照欧洲标准使用45英尺内陆箱,且新GB1589亦借鉴欧洲标准、按45英尺统一了半挂车外廓尺寸,表明我国已具备发展45英尺内陆箱的技术条件。此次《通知》开创性提出要研究发展适应我国国情的大尺寸、大容量内陆集装箱,为下一步组织产业化研发和推广应用确定了基调,将对我国内陆多式联运的未来发展产生决定性影响。同时,与内陆箱标准相配套的运载单元中,欧洲还普遍使用可交换箱体(集装箱和厢式半挂车的技术结合体),而我国尚未推广。随着中欧班列的加快发展,为了促进运载单元技术标准的国际化对接,业界已经开始关注我国发展应用可交换箱体问题。为此《通知》提出,要组织开展可交换箱体技术研究,探索推进产业化研发应用,将有利于推动我国多式联运运载单元的多元化发展。

  突出强调深化铁路货运市场化改革。铁路在国家多式联运体系中具有基础和主体作用。从市场反映情况看,尽管我国铁路货运改革已取得重要阶段性进展,但相比公路和水运,铁路货运市场化程度不高仍然是突出瓶颈,主要表现在运作体系相对封闭僵化,市场反应不够灵敏、价格机制不灵活、基层经营自主权和活力不足,无法快速回应市场瞬息万变的客观情势,很大程度降低了铁路吸引力和竞争力。为此,《通知》强调要深入推进铁路货运市场化改革,创新铁路货运管理和经营组织模式,提高全程物流组织的协同性、运输服务的时效性和市场经营的自主性,并就放开铁路货运竞争性领域价格、加快改革多式联运领域价格形成机制提出了工作要求。只有铁路货运充分市场化,我国多式联运的巨大潜力才能进一步得以释放。

  明确要求加快公路货运市场治理。当前,我国多式联运优势难以发挥,跟公路货运市场不规范竞争有着直接关联。企业普遍反映,由于公路运价过低(目前公路运价与20多年前的水平基本持平),导致多式联运运价不具市场竞争力,中长途公路货运难以合理转移至铁路和水运。公路运价长期低位徘徊的主要根源在于超限超载现象较为普遍,货车改装乱象丛生,扰乱了运输市场正常秩序,各种运输方式的技术优势、比价关系难以充分体现,很大程度上影响了我国多式联运发展进程。为此,《通知》强调要依法加强公路货运市场环境治理,强化重型货运车辆装卸源头监管和动态监控;严格实施GB1589等技术标准,有序引导不合规车辆逐步退出市场。只有超限超载治好了,才能有望形成公铁水不同运输方式竞合融合发展的良性格局。

  明确要求强化联运服务规则衔接。由于长期体制分割,目前我国不同运输方式在票据单证格式、运价计费规则、货类品名代码、危险货物划分、包装与装载要求、安全管理制度、货物交接服务规范、保价保险理赔标准、责任识别等方面均有各自不同要求或标准,难以实现多式联运“一次委托”、“一口保价”、“一单到底”、“一票结算”。例如,铁路与水运行业在集装箱货物安全装载和拴固要求等方面的管理规定不一致,导致在集装箱转换运输方式过程中,不得不反复“翻箱倒柜”重新装载,增加了操作环节和成本支出。为此,《通知》提出要加强不同运输方式之间管理规则的衔接协调,统筹制定有利于“门到门”一体化运输组织的多式联运服务规则,从而推动跨运输方式快速转运,促进降本增效。

  突出强调统筹推进中欧班列有序发展。中欧班列近年呈现出快速发展势头,为支撑国家“一带一路”战略实施发挥了重要作用。但现阶段也存在一些突出问题:80%的开行线路重复,同质化竞争严重;回程货源普遍不足,往返运输不平衡;地方政府补贴政策弊端显现,不利于市场公平竞争,企业可持续发展能力不足,50%以上的中欧班列运营企业处于亏损状态。针对以上问题,《通知》明确提出,要完善中欧班列跨省域、跨部门协同联动机制,有效整合各方资源,加快集结中心等枢纽节点建设,推动形成直达、中转等多种形式有机结合的服务模式。同时要求研究完善培育期扶持政策,推进市场化自主运营。

  除此以外,《通知》还在完善基础设施网络、健全法规标准体系、引导市场创新多式联运服务模式、推动信息资源共享和装备技术升级、优化口岸通关监管模式、深化国际运输交流合作等方面做了明确的工作部署,相关工作安排在其他国家或行业文件中也曾多方面体现。

  三、《通知》强调协同联动、凝聚众力

  《通知》对相关工作任务作出了明确的部门分工,要求各有关部门按照任务分工,抓紧推进相关工作,加大政策支持力度,加强跟踪监测和督促检查。利用现代物流工作部际联席会议机制,协调解决相关重大事项。要充分发挥行业协会、商会等自律管理作用。《通知》还强调,各地区要切实加强组织领导,明确责任主体,强化协同配合,开展具体实施行动。

  尽管如此,《通知》如何有效实施,仍是市场普遍关心的问题,亦有担心18个部门能不能真正形成合力。笔者全程参与《通知》起草,认为这一次非同以往:一是国家层面日益重视,近年中央出台的所有与物流相关的重要文件,均从不同角度对发展多式联运提出工作要求,《通知》又进一步系统细化了工作框架,相关工作部署交叉推进,可以集聚强大的政策合力。二是凝聚了各部门高度共识,《通知》起草过程中反复征求了各相关部门意见,尤其是中国铁路总公司高度重视并给予大力支持,为各项工作任务落实奠定了坚实基础。三是反映了市场的迫切诉求,从前期调研情况看,企业普遍将拓展多式联运业务视为物流降本增效的下一个“蓝海”,对加快破解相关制度、技术和政策瓶颈呼声很高,将持续推动政府相关部门积极作为。四是交通运输主管部门持续加力,多式联运具有推进综合交通运输体系建设和物流业健康发展的综合效应,被列为各级交通运输主管部门未来优先推进的重点工作之一。交通运输部作为《通知》落实的牵头方,下一步无疑还将进一步细化工作安排,主动加强部门协调,务实推进各项工作取得成效。

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