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【观点】“商业秘密”不能成抗拒监管的理由

时间:2018-04-16  来源:中国交通新闻网  作者:刘文静

  网约车经营活动具有线上组织、线下完成的经营性特点,靠传统路面执法手段很难对其实施有效监管。考虑到这种新型业态的组织及运营特点,无论是国家还是地方层面,都从创新监管方式方面作出相应制度安排,要求网约车平台公司将其运营服务等信息数据接入政府监管平台,目的就是通过线上监管方式,更有效地开展事中事后监管,以更好保障乘客合法权益并维护公平有序的运输市场环境。然而,个别网约车平台公司却总以涉及“商业秘密”等为理由,抵制甚至拒绝将其信息数据接入政府监管平台。从法治角度看,企业的这种抵制理由是否成立?从现实出发,应该如何破解这一难题?本网组织两位专家对此进行了深入分析。

  与巡游出租汽车相比,网约车服务方式具有自身特点,其充分利用了移动通信和互联网技术,实现了移动终端叫车—信息平台作司乘匹配—移动终端支付车费并对服务进行评价的便捷服务。因此,对网约车的监管与对巡游出租汽车的监管也必然有所不同:除了线下的监管外,线上监管更需要重视。甚至可以说,线上监管才是规范网约车经营秩序的关键。

  网约车数据接入政府监管平台有法可依

  国家对出租汽车客运服务实行行政许可制度,但许可(准入)制度只是政府对市场行为监管的方式之一。《行政许可法》第六十一条第一款“行政机关应当建立健全监督制度,通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任”,规定的就是行政机关的“许可后监管”的法定责任。简言之,不能发完许可证就算完事,还必须对被许可人的相关活动进行制度化的检查,监督其依法从事被许可事项的活动。

  对于巡游出租汽车而言,许可后监管基本上可以在道路上完成:随机抽查车辆和服务设备是否处于合格状态,驾驶员是否具有从业资格证,提供服务有无违法行为等。这些检查之所以可以基本在道路上完成,是基于立法对巡游出租汽车外观和装备的特殊要求:喷涂、安装出租汽车标志,使得它们非常容易被识别;安装有统一的计程计价设备,便于监管部门随时检查;车载信息化设备(如GPS)有助于监管部门“跟踪”或追溯其行车轨迹。借助这些便利条件,监管部门可以及时发现并处理巡游出租汽车的违规或违法行为,最重要的是便于取证。而对于绝大多数外观上没有识别特征的网约车而言,经营过程中是否有违法行为,如提供服务的车辆与线上记录的车辆是否一致、驾驶员是否具备从业资格、收费是否存在价格欺诈等,监管部门基本上只有一种途径可以发现,那就是通过检查网约车平台的记录(驾驶员和乘客的移动终端记录也可以作为证据,但因为车辆不易识别,这个途径的检查并不现实),并且是实时监管(否则数据记录可以随时被修改)。简言之:监管部门必须有随时进入网约车平台数据库的权力,才有可能履行对网约车许可后监管的法定职责。

  这个思路,与《行政许可法》第六十一条第三款“行政机关应当创造条件,实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联,核查被许可人从事行政许可事项活动情况”的规定是完全一致的。对于以移动通信和互联网技术为主要服务手段的被许可人,监管者只有进入被许可人的互联网信息系统,才能履行《行政许可法》第六十二条规定的对被许可人生产经营场所的实地检查、依法查阅或者要求被许可人报送有关材料等法定职责。

  “商业秘密”不能对抗其他公法义务

  对前文所述之监管,网约车企业和从业人员会本能地抗拒。抗拒监管的一个“正当”理由就是:接入政府监管平台可能泄露商业秘密。然而,鉴于以下三个方面的原因,这个理由并不能成立。

  首先,从行文上看,《反不正当竞争法》第九条规定,经营者不得从事的侵犯商业秘密的行为(且根据实情将侵权人的范围扩大到权利人的员工、前员工和其他单位),并对“商业秘密”概念进行解释,其立法目的是为了防止经营者侵害其他权利人的商业秘密,而不是为经营者抵制行政机关依法进行监督检查提供依据。

  其次,当国家机关为了履行法定义务而检查企业的经营记录时,“商业秘密”不能对抗企业配合检查的公法上的义务。《行政许可法》第六十二条第一款明确规定了“检查时,行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料;被许可人应当如实提供有关情况和材料。”网约车经营者作为被许可人,根据《行政许可法》的前述规定,有义务配合行政机关的检查,这是公法上的义务,不能以私权利可能受侵害为由而抗拒。当企业获得许可从事制定法有限制性规定的生产经营活动时,就意味着企业必须接受行政机关依法对自己的生产经营活动进行监督检查。与此类似但要严厉得多的另一种情况是,《税收征收管理法》第五十六条(配合该法第五十四条)规定“纳税人、扣缴义务人必须接受税务机关依法进行的税务检查,如实反映情况,提供有关资料,不得拒绝、隐瞒”,而税务检查涉及的财务文件,几乎全部可以列入“商业秘密”范围。

  最后,行政机关在监督检查中收集到的信息可能涉嫌商业秘密的,应当怎样进行保护,是另外一个法律关系。现行立法有规定的,依规定执行;现行立法在这方面有欠缺的,可以修改或者补充立法;没有修改或者补充立法之前,可以要求行政机关依照法律原则(例如比例原则)对收集到的被检查对象的信息进行保护。但是,这些问题与行政机关是否有权进行检查不能混同。

  城市交通总体监管有数据需求

  在道路资源不足的情况下,特大城市通过“限牌”“限外”等手段对机动车数量实施控制,是为了缓解拥堵而不得已采取的措施。这种“量化”管理要求监管者对城市机动车的总数、运行轨迹的动态分布及其规律有比较准确的了解,这不仅对于城市规划的制定和修改有重要的价值,而且是紧急情况下实施交通疏导所必须。当私家车接入网约车平台从事客运服务时(不论是否依法接入),对这部分车辆的数量和运行轨迹的动态分布及其规律的了解,就成为城市交通管理的重要内容。特别是在现行立法对网约车数量没有限制(巡游车数量一直是有限制的)的情况下,究竟有多少网约车在运营、它们的运行情况如何,只有通过与网约车平台连接才能获得真实的数据。城市交通的总体监管,不能缺少这部分数据。

  多部门协作监管需要更高层级的制度安排

  《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第五条要求“网络服务平台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平台,服务器设置在中国内陆”,就是为了实现对网约车经营活动的线上监管。这条规定(以及其他相关条文的规定)的落实,要求网络服务平台与政府监管平台使用的数据标准必须一致(否则“接入”也没有意义),同时,信息安全的标准也必须一致(否则容易发生信息安全事故且为追责带来麻烦)。

  由于线上线下的监管涉及到交通运输、信息化、公安、商务、工商、质监(工商、质监将合并为市场监管部门)、网信等多部门的职权(实际上移动支付和纳税问题还涉及到央行、银行业监管部门、税务等部门的职权),各个部门在履行监管权时对信息的需求和依法可以读取信息的权限范围也不一致,这就对跨部门、跨层级、跨地域的政府部门间信息共享和执法协作提出了非常高的要求。如何做到既能实现有效监管,又严格依照法定职权和法定程序,同时依法保护信息安全(包括商业秘密和个人隐私),需要国务院统筹协调,在制度上作出更高层级和更详细的安排。

  (作者系暨南大学法学院教授)

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