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基于新冠肺炎疫情防控 对交通运输应急管理实践的思考

2020-04-23 09:28:48 来源:中国交通新闻网 作者:邹建军

自1月23日武汉宣布“封城”以来,我国的严格应对方针与策略已取得明显成效。与当前仍然处于疫情暴发高峰的欧美主要国家相比,付出与回报的差异是明显的。

作为疫情防控的重要保障体系,交通运输应急管理在这场疫情防控阻击战中发挥了极其重要的作用,也暴露了不少问题。

笔者回顾近几个月交通运输应急管理策略与应对实践,结合目前已颁布实施的相关应急管理政策,对新冠肺炎疫情防控期间交通运输应急管理存在的若干问题进行反思,并对未来交通运输应急管理体系建设与应对能力提升提出几点建议。

交通运输应急管理尚存在若干问题

交通运输保障的对象与边界问题。《突发公共卫生事件应急条例》部分条款明确了防疫物资的应急保障,但并没有明确由突发公共卫生事件应急处置带来的保障经济与社会正常运行的出行和物资运输问题。

严格意义上讲,在应急处置过程中,满足人们日常生活的基本需求,也应该是交通运输保障的对象与内容。与之对应的就是,疫情防控期间的“软”隔断措施如何确保应急保障通道的正常,这应该是边界问题。

交通运输服务的价格监管问题。随着疫情防控重点阶段性转换,交通运输的供需关系同步发生转变。在一些城市交通、区域交通或是国际交通领域中,发生了价格上涨以及扰乱市场秩序的问题。但由于交通服务并非普通商品,即使是在正常运行状态下,也存在着一定的监管困难。

消费者权益保障问题。这个问题主要集中表现在民航机票的退改签方面,虽然在疫情防控期间民航局先后多次发布了关于做好机票退改签服务要求的通知,但由于政策生效时间与企业执行时间的差异,以及民航局政策对国内外航空公司的管制有效性差异,仍然发生了大量的消费投诉事件。再加上机票销售的开放性,以及销售渠道的多样性,更加剧了这一问题的复杂性。

完善体系建设 提升应对能力

细化突发事件分类与应对策略。《交通运输突发事件应急管理规定》基本继承了《中华人民共和国突发事件应对法》中关于突发事件的定义,但进一步明确为“造成或者可能造成交通运输设施毁损,交通运输中断、阻塞,重大船舶污染及海上溢油应急处置等,需要采取应急处置措施,疏散或者救援人员,提供应急运输保障的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。这里明显区分成两个方面,即交通运输体系自身的突发事件,和会对交通运输体系造成影响的突发事件。

更为重要的是,即便不考虑上述定义中两个方面的不同,“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”等突发事件的属性与对交通运输体系造成的影响也是差异巨大的,由此带来的交通运输应急管理在不同事件中的响应方式与处置策略也会明显不同。

譬如,自然灾害、事故灾害等对交通运输体系造成的可能是直接的物理性损坏与运行网络的影响,但公共卫生事件与社会安全事件对交通运输体系带来的只是“软环境”影响。因此,有必要在相关的管理政策中根据不同突发事件的类别对交通运输应急管理模式、响应方式和应对策略等作出相应的区分要求与安排。

强化应急管理指挥关口上移。应急处置关口前移,这是我们在应急管理过程中强调最多的,也是做得最好的。但应急管理指挥关口能够有效上移,却是在突发事件应急管理过程中对行业主管部门统筹协调能力的考验。

《中华人民共和国突发事件应对法》第四条明确规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”;第十七条规定“国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案,制定国家突发事件部门应急预案”。前者强调了管理组织问题,后者强调了管理职责问题,但在实际应急处置过程中的流程与关口如何设计,却并没有明确,而且还容易形成“条块分割”的缺陷。

强化应急管理指挥关口上移的核心就是要加强交通运输应急预案的系统性、全面性与协调性。突发事件的区域内整体应急预案无疑是属地政府为主体,但区域对外的运输通道设置以及应急管理,显然需要行业主管部门来统筹安排。防控的隔离措施,在交通运输通道设置过程中,必然会遇到跨区域的难题,如何隔离、隔离什么、隔离方式如何,显然都是属地政府难以协调的。

事实上,《中华人民共和国突发事件应对法》《交通运输突发事件应急管理规定》中对上述问题作出了回应,但强调的日常行政管理体系间的衔接,未能直接与应对突发事件时的当事行政区域这一主体对应,难免会影响到相关应急预案的可操作性。

加强应急响应等级划分标准的量化。俗话说“兵马未动、粮草先行”,疫情防控阻击战的物资储备与调配的职责虽然不在交通运输部门,但完成物资调配的交通运输方案设计肯定在交通运输部门。

因此,在应对类似公共卫生这种突发事件时,需要依据疫情发展的趋势、影响的范围、对交通运输网络冲击,以及国家相应储备物资配送体系等基础信息进行整理分类,对形成量化的指标体系实施监测,并在建立主动评估模型的基础上设计相应的应急预案,从而形成与国家相应响应等级对应的快速交通运输保障体系。

譬如在此次应对新冠肺炎疫情过程中,先后实施的对航空公司航班补贴,快速的客改货管理机制,以及国际航线航班的调整和管控策略等,都是基于对交通运输数据流量和疫情发展态势相结合而作出的应对。

未来,可以在总结此次疫情防控经验的基础上,建立更加精准的量化监测与评估模型,增强交通运输保障应对策略的主动性。

提升应急预案的系统性和敏捷性。对于交通运输自生的突发事件,应急预案的系统性与敏捷性是毋庸置疑的。但对非自生性的突发事件应对,交通运输保障的复杂性更加明显,既涉及到民生保障问题,也涉及应急保障问题。

因此,基于非自生性突发事件,提升交通运输应急预案的系统性和敏捷性必须做到如下三点:一是要确保交通运输网络的完整性与有效性,既要满足生产与生活对交通运输的基本需求,又要确保应对突发事件应急交通运输保障的及时性与高效性;二是要强化综合运输与多式联运的协调性与连接性,既要考虑运输服务企业自身的生存问题,也要考虑运输服务企业在应急保障中的主动性;三是要加强交通运输保障的灵活性,航空运输中的快速客改货措施是常见的应对措施,但对于有着完善的高速铁路网的中国而言,还应该考虑如何充分利用高速铁路运输服务的问题,譬如高铁的客改货是否有可能。

当然,还有一点是需要重点思考的问题,即突发事件发生后的交通运输服务价格监管问题。这是个老大难问题,即便是正常时期,也依然存在,这需要充分考虑主管部门的设置或职责调整的问题。

(作者单位为中国民航管理干部学院)

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