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提升应急能力首要在理清事权和财权

——反思新冠肺炎疫情期间交通运输应急保障

时间:2020-06-10 来源:中国交通新闻网 作者:宁涛 李睿 张哲辉

开栏的话

2020年1月8日,交通运输新型智库联盟(简称联盟)正式成立。联盟首批吸纳了包括交通运输及相关领域研究机构在内的33家成员单位,目前有核心研究人员512位,其中,中国两院院士3人,外籍院士2人,省部级领导专家16人,教授(研究员)261人。联盟正式运行以来,以研究报告为基础,已编写20多期《交通智库建言》,其中,10余项研究成果被中央和交通运输部主要领导批示,联盟在推动科学决策、提升决策水平中的“智囊团”作用得到显现。

即日起,开辟“交通智库研究”专栏,精选联盟研究成果,分享专业智慧,传播专业思想,以期引导更多有识之士关注交通运输发展,为交通强国建设积极建言献策、贡献力量。

新冠肺炎疫情发生以来,各级交通运输部门认真落实中央应对疫情工作领导小组和国务院联防联控机制工作部署,按照“一断三不断”要求,统筹抓好疫情防控和交通运输组织保障工作,在恢复交通运输秩序和保障道路交通畅通等方面做出了积极努力,取得了显著成效,但在应急运输管理体制、应急保障资金等方面仍然存在问题与短板,急需解决。本文在问题分析的基础上,参考国外相关经验,提出“完善应急管理与应对法律,赋予特殊情况下交通运输部门应急统一管理职责”和“通过多种方式设立交通运输应急专项资金”的建议。

疫情防控暴露交通运输应急能力短板

交通运输应急管理机制不畅,导致部分交通网络不畅。交通运输领域既是遏制病毒传播的重要环节,又是运输组织保障工作的重要支撑。为做好防疫工作,各地交通运输部门按照交通运输部统一部署,在地方党委、政府领导下,一度暂停部分交通运输服务。但由于交通运输行业管理职责与地方政府属地化管理职责划分模糊,“条块分割”“条块冲突”现象凸显,地区间衔接配合不够、协调困难等问题突出。部分地区违法违规关闭高速公路出入口,阻断部分国省干线公路,硬隔离、挖断部分农村公路,导致车辆和人员不能实现正常通行,严重影响各类应急物资、生活物资、重点生产物资跨省(区)运输、跨疫情区域间运输、跨运输方式衔接。

同比国外,以美国和日本为例,均强调应急管理以地方政府为主,但同时又都在立法层面设置不同等级的紧急状态,对中央和地方政府事权进行明确划分。如在严重状态下,国家通过法定授权与合法程序,打破条块分割管理模式,中央政府或主管部门有权对交通运输、应急通信、消防等应急支持功能系统实行统一集中管理。

交通运输应急资金机制不健全,保障不力。目前我国主要涉及应急管理与突发事件应对的法律法规,规定各有关单位或政府部门有权征用或安排有关单位或个人参与相关救援行动,同时要求在各级政府财政预算范围内设立专项资金用于成本补贴、物资储备、队伍建设。由于法律法规对补贴标准、资金规模没有明确要求,主要依靠各地财政预算能力,因此出现了资金规模、适用范围、统筹使用等不适应新形势下应急突发事件应对的现象。根据《交通运输突发事件应急管理规定》(2011年第9号)规定,各级交通运输主管部门应当根据本级人民政府财政预算情况,编列应急资金年度预算,设立突发事件应急工作专项资金,但据现状看,中央政府与绝大部分地方政府还没有安排交通运输应急专项资金,导致本次疫情防控期间应急重点物资、重点人员转运的资金保障不足,参与应急运输工作的社会志愿力量尤其是民营企业成本压力较大。

美国、日本等从多种渠道建立应急储备资金,有效保障了应急需求。据了解,美国、日本除了根据法律规定地方政府设立专项保障资金外,为防范应对重特大突发事件,中央政府也设立专项资金提供最基本保障。如美国支持应急运输保障力量(预备役船队NRDF/RRF、海事安全船队MSP)的“海军特殊资金”“国会特殊资金”,日本应对全国范围内巨灾设立的“政府特殊资金”等用于日常储备与应急行动,如应急运输保障力量的培训演练、装备更新、应急行动等,临时征用调配社会力量,以及新技术新装备研发应用等。

从应急管理体制和专项资金保障着手提升能力

尽快制修订相关法律法规,赋予交通运输部门对交通运输资源与应急力量的统一管理职责。一是尽快研究制定重特大突发公共卫生事件状态下的疫情防控应急物资运输保障相关法律法规及政策,明确党中央及国务院、交通运输部及相关部委、省(市)级人民政府在应急物资运输保障方面的责任、权利和义务,厘清责任边界。二是修订我国相关法律,如《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《道路运输条例》《水路运输条例》等,设置突发事件管控范围及有效期限,明确规定不同紧急状态下中央与地方管理权限;最高级别状态下打破日常“条块分治”管理模式,由党中央、国务院经过相关法定程序,授权由交通运输部商公安部同意联合制定交通运输通道管控方案,对有关公共资源及应急力量实施全国范围内统一调度管理使用。

具体来讲:交通运输部牵头负责,会同公安、卫健、发改、应急管理、工信等国家相关部门,统筹组织、指挥、协调国家层面的重特大突发公共卫生事件疫情防控所需应急物资的运输保障工作(重点是跨省调配运输,紧急、重大、特殊运输)。交通运输部统一负责全国各类运输方式的应急物资运输保障工作,实施对全国范围内的央地公共资源(如公路主干道、水路主航道、铁路主干线、民航主航线等),以及应急运输储备与临时征用力量(装备、人员、物资等)实施统一调配管理使用,充分发挥各种运输方式的比较优势,高效保障应急物资、生活物资、重点生产物资及重点人员及时运输,以满足各地区、各部门应急运输需求。在重点、特殊、紧急应急物资运输过程中,各部门共同确保运输通道畅通。

设立交通运输应急专项资金。多渠道建立运输应急专项资金,出台相关管理使用办法,构建国家与地方两级资金储备与统筹分配机制,以中央经费为主,各地区、各部门预算配套为辅,规定保障服务对象、明确资金规模、资金使用与补贴标准,确保交通运输应急工作央地联动、地区间联动、部门间联动,全力做好装备、技术、人员储备,充分保障全国范围内短时间大量各类运输装备、技术人员、物资的调配、转运,补贴应急运输保障队伍与社会力量征用的各类成本负担与经济损失,增强应急运输效率,确保各种资源合理科学利用。

基金来源有三个渠道建议:一是从现有中央、地方应急专项资金中预留适度比例的资金列入交通运输应急专项资金;二是从铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等全国政府性基金及高速公路车辆通行费、长江干线船舶引航费用等行政事业性收费中预留适度比例的资金,调整上述资金来源的使用范围;三是发行类似“疫症债券”的“交通运输应急债券”,以政府公信力为基础,向全国各类组织、个人募资,设定总投资年限、债券价值总额、适度的投资利率,在全国范围内统筹资金使用,有效解决应急运输与日常运行的各项成本开支。

(作者单位:交通运输部水运科学研究院)

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