交通运输部主管  中国交通报社主办

中国交通新闻网首页  > 深度

铁路改革:基于统分结合的网运分离

2016-07-11 14:21:49 来源:中国交通新闻网 作者:西南交通大学交通运输与物流学院副教授 左大杰

  “十三五”期间,铁路发展、改革的挑战与机遇并存,并将迎来“史上最佳”改革时间窗口。网运合一、高度融合的网运关系是导致当前铁路一系列其他深层次问题的根源,“基于统分结合的网运分离”是解决“路网宜统”与“运营宜分”矛盾的现实方案。铁路综合改革的“四步走”路径能够确保改革与发展、稳定的有机统一。

  日前,国务院常务会议原则通过《中长期铁路网规划》,以交通大动脉建设支撑经济社会升级发展,并要求中国铁路总公司(以下简称铁总)推进自身改革,在铁路建设发展中发挥关键作用。

  铁路改革作为我国全面深化改革事业的重要组成部分,现在既面临着全方位的挑战,也面临着前所未有的机遇。

  2013年3月,国家铁路局与中国铁路总公司成立,铁路系统实现了政企分开,迈出了铁路改革的第一步。但当前铁路在网运关系、现代企业制度、混合所有制、投融资体制、中长期债务处置等方面仍存在一系列深层次问题,影响到铁路持续健康发展。

  “十三五”时期,是全面深化铁路改革的最佳时间窗口,应尽早明确全面深化铁路改革目标与路径,以统分结合的网运分离为突破口,在上述铁路改革等关键问题上取得突破,形成“权责明确、统一开放、竞争有序、监督有力”的铁路经营与监管体制。

  全面深化铁路改革时机已经成熟

  当前,全面深化铁路改革的时机已经十分成熟。

  第一,十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,“市场在资源配置中起决定性作用”“混合所有制”“网运分开”等论断为全面深化铁路改革提供了行动指南。

  第二,十八届三中全会以来,电力、通信等行业的全面深化改革取得了很好的成果,特别是通信领域成立铁塔公司的共享竞合模式,已经成为国企改革重组的三大范式之一,而国外铁路“上下分离”或“分割、民营化”改革,这都为我国全面深化铁路改革提供了很好的经验借鉴。

  第三,近年来铁路快速发展,2015年铁路运营里程达到12.1万公里,铁路已从能力限制型转为基本适应经济社会发展,为“十三五”铁路改革提供了坚实的物质基础。这也是前几次改革所不具备的。

  第四,长期以来,我国铁路发展水平滞后,铁路改革难以突破,二者相互制约,最终导致的一系列深层次问题难以解决,倒逼我国铁路必须进行综合改革,全国人民和铁路广大干部职工对改革寄予了很高期望,构成了全面深化铁路改革的民意基础。

  第五,“十三五”期间铁路仍将保持快速发展势头,铁路发展所需人员增量正好减弱甚至消除改革带来的人员安排压力,能够妥善处理改革、发展、稳定三者关系。

  基于“统分结合的网运分离”

  形成铁路综合改革方案

  当前铁路发展与改革面临路网与运营的关系问题、投融资体制改革、混合所有制、现代企业制度、中长期债务处理、公益性补偿机制、改革的保障机制、改革的目标与路径八大关键问题。其中,网运合一、高度融合的网运关系是导致当前铁路一系列其他深层次问题的根源。

  一方面,以保证运营安全、提高运营效率为目标,“路网宜统”;另一方面,以提高运输服务质量、有效引入竞争为目标,“运营宜分”。在网运合一的条件下,“路网宜统”与“运营宜分”的矛盾不可协调。

  “基于统分结合的网运分离”能够处理好“路网宜统”与“运营宜分”之间的矛盾,该方案的基本思路包括两方面。

  一是路网作为铁路行业乃至全社会的基础设施,由国有企业统一规划、建设与管理,充分发挥铁路作为基础设施服务社会的功能。路网公司的主要职能包括路网建设与维护、列车运行图编制与销售、以列车为对象的调度指挥。为保证铁路运输市场竞争公平性,可在条件成熟时禁止路网公司直接面向货主与旅客提供服务,使其只能为运营公司服务才能创造自身价值。

  二是网运分离条件下,社会资本投资铁路运营领域的门槛降低,投资意愿增加。众多运营公司以全国统一的铁路网络为基础,主要职能是直接为旅客和货主提供运输服务,运营作为竞争性业务将彻底放开。

  在统分结合的网运分离体制下,铁路路网与运营各司其职。它不仅坚持了铁路运输统一集中指挥的原则,保证路网基础设施的完整性与运输的高效性,而且能够实现政企分离,有利于引入公平竞争机制,保证客、货运营公司的市场性与灵活性,为铁路发展混合所有制、解决中长期债务等深层次问题创造有利条件,最终形成将铁路一系列深层次问题统筹考虑、全面解决的综合改革方案。

  铁路综合改革的“四步走”路径

  铁路改革牵涉多方利益,如何确保改革与发展、稳定的有机统一,是铁路改革中的重大问题。为此,“基于统分结合的网运分离”应选择如下“四步走”改革路径。

  第一步即改革准备阶段。主要包括深化货运改革、推进铁路客运改革、开展铁路资产清查工作。关于货运改革与客运改革,其目标应是在铁总体制下成立若干货运中心、客运中心,以厘清行车(路网)与货运、客运(运营)的业务与资产边界。

  第二步即运营业务公司化阶段。由铁总及各铁路局以交叉持股的形式,将上述货运中心、客运中心全部孵化为若干个货运、客运类运营公司。作为铁总与各铁路局全资的有限责任公司,这些公司在初期将成为干线运输的竞争主体,中期将成为铁总与铁路局框架内实现网运分离的推动力量,中远期将成为融资平台甚至成为上市公司,从而为采用市场手段推进改革创造有利条件。

  第三步即网运分离阶段。将铁总及铁路局孵化出的运营公司推向市场甚至成为上市公司,并允许各类社会资本举办运营公司。这一阶段仍要充分发挥铁总作为现有体制的积极作用,并以产权流转来获得股权变现,从而实现铁路混合所有制,而股权变现亦可用来偿还铁路巨额债务。如此,不仅能使铁总与铁路局作为股东能够充分享受网运分离改革红利以提高其参与铁路改革的积极性,而且还能够在未来的混合所有制改革进程中充分发挥市场主体作用。

  第四步即路网整合阶段。在将运营业务从铁总剥离之后,在全国范围内实施路网整合,将铁总重组为中国铁路路网(集团)股份有限公司,实现路网统一。条件成熟时,如果可实现中铁路网公司整体上市,那么未来铁路基建所需资金均可由该公司从资本市场直接融资获得。

  上述“四步走”改革路径与当前进行的铁路货运改革紧密衔接,而且将网运分离、实施混合所有制、中长期债务处置等问题结合在一起全面解决,其特点是将顶层设计与摸石过河有机结合起来,对于安全、平稳、持续地推进铁路改革具有重要的现实意义。

中国交通新闻网版权及免责声明:
1、凡本网注明“来源:中国交通报”、“来源:中国交通新闻网” 的所有作品,版权均属于中国交通新闻网,未经本网授权,任何单位及个人不得转载、摘编或以其他方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的,应在授权范围 内使用,并注明“来源:中国交通新闻网”。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。
2、凡本网注明 “来源:XXX(非中国交通新闻网)” 的作品,均转载自其他媒体,转载目的在于传递更多信息,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。
3、如因作品内容、版权和其他问题需要同本网联系的,请在30日内进行。

新媒体

热门推荐更多>>

问计于民问计于网

围绕党中央、国务院重大决策部署和交通运输部党组中心工作,倾听群众呼声、查找突出问题、吸收基层智慧,更好服务人民、服务大局、服务基层。