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全面推进铁路改革攻坚深水区

2021-01-21 10:21:23 来源:中国交通新闻网 作者:左大杰

铁路是国家战略性、先导性、关键性重大基础设施,是国民经济大动脉、重大民生工程和综合交通运输体系骨干,在经济社会发展中的地位和作用至关重要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(简称《建议》)指出,“十四五”时期要全面深化改革,构建高水平社会主义市场经济体制,推进铁路等行业竞争性环节市场化改革。

制约铁路发展的一些体制性问题仍然存在

回顾“十三五”,在党中央、国务院的坚强领导下,中国铁路聚焦“交通强国,铁路先行”,在基础设施、技术装备、科技创新、运作管理、职工队伍等方面均达到世界一流水平,为全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供了强大的运力支撑。原中国铁路总公司18个铁路局已于2017年全面改制为铁路局集团有限公司,原中国铁路总公司已于2019年6月改制为中国国家铁路集团有限公司(简称国铁集团),为进一步全面深化铁路改革奠定了坚实基础。

但是,制约铁路发展的一些体制性问题仍然存在,突出表现在几方面:铁路国有企业功能界定不够明确,网运合一高度融合体制制约了竞争性环节市场化改革,铁路现代企业制度还不健全,铁路运输主业混合所有制改革和股份制改造规模力度不及预期,铁路投融资领域出现“市场失效”现象,铁路债务风险防控和可持续发展难度加大,铁路公益性补贴机制尚未形成制度性安排。因此,贯彻落实《建议》精神,将全面深化铁路改革纳入铁路“十四五”规划,是铁路系统特别是国家铁路系统当前最为紧迫的任务之一。

建议瞄准若干关键问题持续推进铁路改革

展望“十四五”,中国铁路必将全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,以国有企业改革“1+N”配套政策和2020年6月30日中央全面深化改革委员会审议通过的《国有企业改革三年行动方案(2020—2022年)》为主要依据,立足于铁路当前发展实际,瞄准铁路改革若干关键问题持续推进,在深化改革上迈出新步伐。

铁路功能定位问题。目前,如何明确国有经济在铁路行业的功能定位与布局,以及国有经济如何在铁路各领域发挥作用,是全面深化铁路改革在政策层面的首要关键问题,处于“纲领”地位。纲举则目张,准确界定铁路及其各领域功能定位,实施分类改革、分类发展、分类监管、分类考核,从而为全面深化铁路改革其他问题创造有利条件。

铁路网运关系问题。铁路网运合一高度融合的经营管理体制,使路网的公益性(或以公益性为主)与运营的商业性(或以商业性为主)、路网的垄断性与运营的竞争性相互交织、相互掣肘,是铁路混合所有制难以推进、公益性补偿机制难以形成制度性安排、竞争性环节市场化改革难以展开的体制性障碍。如何优化铁路网运关系,是全面深化铁路改革在实践层面的首要关键问题。

铁路现代企业制度问题。党的十八届三中全会明确提出,必须适应市场化、国际化的新形势,进一步深化国有企业改革,推动国有企业完善现代企业制度。我国铁路除了工程、装备领域企业之外,国铁集团及所属18个铁路局集团有限公司、3个专业运输公司的现代企业制度建设有待进一步完善。

铁路混合所有制问题。发展铁路混合所有制不仅可以提高铁路国有企业的控制力和影响力,还能够提升铁路企业的竞争力。当前国铁集团及其所属企业国有资本均保持较高比例甚至达到100%,股份制改革在运输主业企业中还不够普遍,铁路国有资本总体影响力与控制力有待提高。

铁路投融资体制问题。虽然目前从国家、各部委到各地方都出台了一系列鼓励社会资本投资铁路的政策,但是效果远不及预期,铁路基建筹资方式还单一,阻碍社会资本进入铁路领域的“玻璃门”尚未打破,“市场失效”现象在铁路投融资领域客观存在,权益类融资和直接融资比例较低。

铁路债务处置问题。2016年是“十三五”开局之年,当年中国铁路总公司负债已达4.72万亿元(较上年增长15%),还本付息就达到6203亿元(较上年增长83%);随着《中长期铁路网规划(2016—2030)》的不断推进,铁路债务总体规模进一步扩大,截至2020年上半年已经达到5.59万亿元,铁路债务风险防控和可持续发展难度加大。

铁路运输定价机制问题。目前,铁路运输定价、调价机制还比较僵化,适应市场的能力还比较欠缺,不利于巩固和扩大运输结构调整成果。建立科学合理、随着市场动态调整的铁路运价机制,对于促进交通运输供给侧结构性改革、促进运输结构调整、促进各种运输方式合理分工具有重要意义。

铁路公益性补偿机制问题。我国修建了一定数量的公益性铁路,国家铁路企业承担着大量公益性运输。当前铁路公益性补偿机制存在制度设计缺失、补偿对象不明确、补偿方式不完善、补偿效果不明显、监督机制缺乏等诸多问题。公益性补偿机制设计应从公益性补偿原理、补偿主体和对象、补偿标准、保障机制等方面,形成系统制度安排。

铁路企业运行机制问题。目前,国家铁路企业运行机制仍受制于国铁集团、铁路局集团两级法人管理体制,现代企业制度、企业治理结构有待进一步完善,铁路企业运行的有效性和市场化不足。18个铁路局集团有限公司在改制时虽然冠以“中国铁路”之名,但仍然只有区域性公司之实,面向全国提供货运服务时经常显得力不从心;中铁快运、中铁集装箱、中铁特货三大专业运输公司虽有网络优势,但处于国铁集团、铁路局集团两级法人管理体制的边缘,难以成为全网型现代物流企业,与同时代起步的头部物流企业相比存在一定差距。

铁路监管体制问题。铁路行业已于2013年3月实现了政企分开,但目前在市场准入、运输安全、服务质量、出资人制度、国有资产保值增值等方面的监管还有待加强,存在监管保障能力不足、监管职能分散等问题,适应政企分开新形势的铁路监管体制有待进一步完善。

铁路改革保障机制问题。目前,铁路改革在党的领导、顶层设计、法律法规、技术支撑、人力资源、社会舆论等方面没有形成合力,个别方面还比较薄弱。2017年以来,原中国铁路总公司克服发展、安全、经营、稳定等多方面挑战,实施了17家非运输企业、18家铁路局以及铁总本级的改制,在深化铁路改革方面取得了重大成果,并在改制后进行了工电供整合、货运组织改革等方面的积极探索,但在改革总体进程上与中央关于国资国企改革要求相对照,仍然存在一定差距。习近平总书记曾多次指出,全面深化改革要“坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合”。鉴于铁路在国民经济与社会发展中的重要地位,全面深化铁路改革具有全局性、长远性、跨地区、跨部门等特点,涉及经济社会各方面利益,仅依靠个别部门或个别企业“摸着石头过河”容易贻误改革时机。笔者建议在“十四五”初期国家层面尽早出台关于全面深化铁路改革的指导意见,以加强铁路改革顶层设计,并在法律法规、技术支撑、人力资源以及社会舆论等保障层面形成合力,从而完善铁路改革保障机制,确保铁路改革有序进行。

铁路改革目标路径问题。党的十八届三中全会以来,通信、电力、油气等重要行业和关键领域改革已取得重大突破,但关于铁路改革的顶层设计尚未形成。个别非官方的改革方案对我国国情与铁路的实际情况缺乏全面考虑,对铁路广大干部职工造成了较大困扰。“十四五”是全面深化铁路改革的关键时期,为避免出现“谣言满天飞”“改革折返跑”现象发生,当前急需结合我国铁路实际研究确定铁路改革的目标与路径,确保全面深化铁路改革尽量少受或不受不利因素影响而持续推进。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,也是建设最完备的铁路网、最发达的高铁网、实现高质量发展的关键五年。贯彻落实十九届五中全会精神,全面深化铁路改革,以改革促发展,以发展保障改革,力争率先建成现代化铁路强国,继续为全面建设社会主义现代化国家提供强大的运力支撑。

(作者系西南交通大学副教授)

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