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加强政府监管 持续提升港口营商环境

——从政府查处港口违规收费行为谈起

2022-01-14 14:30:59 来源:中国交通报 作者:刘家国 王军进

我国大力推进港口资源整合,对促进港口化解产能过剩、优化资源配置、完善功能布局、避免同质化竞争发挥了重要作用。但港口资源整合后,可能带来的垄断违规行为也值得警惕。前不久,市场监管总局通报多起交通企业违规收费案例,其中涉及裕佳昌(上海)国际物流有限公司只收费不服务、五矿物流浙江有限公司未落实国家港口降费政策两个典型案例。

港口资源整合带来多重正向效应

港口是国民经济发展的“晴雨表”,是国家综合交通运输枢纽,也是经济社会发展的重要战略资源。我国港口管理体制经过多次改革,呈现出中央管理逐步退出、逐步市场化、逐步开放的特征,整合效果显著。

港口资源整合是促进港口化解产能过剩、优化资源配置、完善功能布局、避免同质化竞争的重要举措。2015年,浙江省率先进行省内港口资源整合,随后江苏、辽宁、山东、福建以及广东等多地也加入港口资源整合行列。

通过整合促进了港口资源利用节约化、港口运营高效化、市场竞争有序化、港口服务现代化,形成了港口转型发展新动能,从而进一步推进了港航一体化进程,实现港航供应链战略协同发展,提高了国内港口市场影响力。

政府大力查处违规垄断行为提出警示

与此同时,我们应该注意到,港口资源整合也提升了港口相关企业的垄断价值与话语权,进而产生了一些新的问题。

一方面码头企业违规经营收费、坐地起价、定价随意等行为时有发生。这些不规范收费现象涉及港口经营人以及班轮公司的不规范收费,如报备运价的执行问题以及备受外贸货主争议的附加费问题;集装箱堆场的违法和不正当经营方式也导致乱收费现象;此外,货运代理和船舶代理人利用优势地位产生的双向违规收费也需引起重视。对此,政府有关部门查处通报的相关案例可见一斑。

2021年2月10日,交通运输部通报显示,交通运输部组织江苏、浙江等地交通运输(港口行政)管理部门,查处了舟山华匀船务工程有限公司、连云港新荣泰码头有限公司的违规收费行为。其中,连云港新荣泰码头有限公司在经营过程中私自另立港口收费项目,向某船舶运输有限公司所属轮船违规收取拖轮燃油附加费;舟山华匀船务工程有限公司在未取得港口经营许可证的情况下,为船舶运输有限公司所属轮船靠离码头提供拖带、顶推服务,并违规收取费用。

在此之前,2019年1月市场监管总局发布通报显示,市场监管总局会同交通运输部查处了一批违规收费问题。如山东胜利油田长安中法工贸有限公司、山东万通集团东营海欣船舶服务有限公司违反规定,随意定价,超出标准收取拖轮费;广东江门市新会晋业水上码头防污工程有限公司在提供围油栏布设服务过程中,捆绑收取进出港签证、船员接送等其他代理服务费用。

另一方面,码头服务企业利用自身在技术、准入、议价等方面的垄断地位,指定服务、强制服务并收费,以及只收费不服务等违规行为有所“抬头”。如一些港口要求船公司使用本港下属企业提供的拖轮、理货、船代等服务,涉嫌构成限定交易行为;对不可竞争的本地外贸集装箱业务,收取远高于竞争性国际中转集装箱的装卸作业费;向交易对象附加强制服务、不竞争条款、忠诚条款等不合理交易条件,涉嫌构成附加不合理交易条件行为。在此方面,2019年市场监管总局和交通运输部联合查处的一批案例中也有体现,如中国石油广西石化公司码头、中国石化北海石化公司码头无视《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》中关于“布设围油栏范围”的有关规定,要求在其码头装卸航空煤油等非持久性油类的船舶也布设围油栏并收取费用;山东青岛实华原油码头则强制要求进入该码头所有中国籍船舶必须引航并收取费用,违反了《船舶引航管理规定》中有关中国籍船舶引航的范围“应由海事管理机构会同市级地方人民政府港口主管部门提出报交通部批准发布”的规定。这些问题严重损害了航运市场的公平性,侵害了广大经营者的合法权益。

进一步完善监管机制势在必行

为发挥警示惩戒作用,加强水运市场管理,2021年2月交通运输部印发了《关于以违规经营收费案例为戒进一步规范港口收费行为的通知》,严厉打击港口违规经营和收费行为,督促港口经营人引以为戒。除了规范港口企业收费行为之外,也需要进一步加强政府监管,持续提升港口营商环境。

第一,明确政府监管范围,维护航运市场公平。各级交通运输(港口行政)管理部门要坚持“零容忍”态度,严厉打击港口违规收费和经营行为,维护港口经营秩序。明确政府实施监管的范围和程度,以及使用政府指令和行政管理手段来监督和指导港口资源整合参与方的经营行为,纠正市场失灵,维护秩序稳定。整治货代、船代和船公司的价格违法行为,各地市场监督管理部门将港口收费及违规经营等作为日常巡查、涉企收费专项检查重点内容,依法查处垄断服务、强制服务、只收费不服务、重复收费、明码标价不规范,以及已取消的港口收费、政府购买服务和优惠减免政策执行不到位等违规行为。

第二,完善收费目录清单,优化价格公示制度。深化港口价格形成机制改革,不断优化港口收费目录清单公示制度。各港口“对症下药”,核对公示不足的部分,做好补充,对口岸收费主体进行全面公示;同时,对各收费主体的收费项目名称、收费标准、计价单位、服务内容、收费形式及依据进行列示与说明。减并港口收费项目,注重分类公示,确保公示内容清晰。港口收费可分为行政事业性收费、政府性基金、实行政府定价(含政府指导价)的经营服务性收费和企业自主定价收费,每类费用再按照收费主体分类列示,制定清晰的“一站式”阳光收费清单。

第三,不断拓展监管渠道,完善政府监管方案。省级交通运输管理部门应结合年度督查检查计划,加大港口经营和收费监管检查力度。以政府监管为主、社会监管为辅,不断拓宽公众参与监督的渠道,吸引社会力量全程参与港口资源整合的实施和监督,向公众通报监管结果,增大透明度,起到实际约束作用。将港口经营者收费行为纳入信用监管,对凡是突破国家规定费率或不执行收费目录清单制度、公示制度及其他违反收费政策的港口经营者,依法列入失信企业名单予以惩戒。另外,因地制宜制定涉企收费监管工作方案,确保全年涉企收费监管工作取得实效。对投诉举报、上级部门转办、审计移交等涉企乱收费线索,经检查属实的,结合全年涉企收费部署,对相关执收单位开展全面检查,并依法依规严肃处理。

第四,加强主体守法意识,督促企业自查自纠。港口资源整合推进的科学规划和设计,要群策群力,多方采纳意见,确保规划和设计的可操作性,以可执行为目的,不能纸上谈兵。在监管方面也是如此,政府作为港口资源整合的指挥者,应整合航运企业各方资源,推进航运企业实行自我监管、自我审查,提高企业自身的守法意识,督促指导港口经营人、引航机构落实港口收费各项规定,遵循公平、合法和诚实信用的原则,提供服务并主动接受社会监督。港口所在地交通运输(港口行政)管理部门对违法行为实施严惩,要督促辖区内所有港口经营人引以为戒,强化收费主体自律意识,引导企业自查自纠、主动规范整改。

刘家国系大连海事大学教授,王军进系该校副教授

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