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碳达峰行动将对车购税收入产生显著影响

2022-01-25 14:04:52 来源:中国交通报 作者:黄丽雅 崔敏 马衍军 杨文银

“十三五”期间,车辆购置税(简称车购税)资金占交通建设中央财政资金的比例超过65%,是中央财政投资交通运输行业的重要资金来源。综合碳达峰目标下的新能源汽车销量趋势,以及对未来车购税政策调整趋势的判断,作者分三种情景对我国车购税收入未来变化进行分析表明,2030年前,碳达峰行动将对车购税收入产生显著影响。尤其是在高情景下,车购税收入将快速下降,预计“十五五”期比“十三五”减少40%以上;而在低情景下,车购税收入虽在短期内有小幅增长,但长期也将持续下降。

近年来车购税政策调整对车购税收入的影响

国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》(简称《行动方案》)提出交通运输领域“到2030年,当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右”的目标要求。我国交通工具在数量上以汽车为主,2020年新能源和清洁能源汽车在新车销量中的占比仅为6%左右,未来这一比例将大幅提高,意味着我国汽车消费结构将发生巨大变化。

作为引导汽车消费的重要手段,车购税的调整方向及汽车消费结构变化,将引起车购税收入变化,进而影响加快建设交通强国资金保障。因此,需要根据碳达峰工作的目标要求,对车购税收入变化趋势作出预判,提早研究应对措施。

我国实行在汽车消费环节对购置应税车辆按计税价格一次性征收10%的车购税,为鼓励1.6升以下小排量乘用车(简称小排量乘用车)和新能源汽车消费,对这两类汽车实行了临时性减免政策。其中,对小排量乘用车,分别于2009年至2010年、2015年至2017年实行过两轮减征,每轮先将税率降至5%,待该类车型消费增长达到一定规模后,再将税率提高至7.5%;对于新能源汽车,则以达到一定技术条件要求为门槛,自2014年9月1日起一直免征车购税(见表1)。

实施车购税减免政策,很大程度上促进了小排量乘用车和新能源汽车的消费。其中,小排量乘用车的新车销售量在第一轮优惠期间(2009年至2010年)年均增长超过50%,第二轮优惠期间(2015年至2017年)年均增速也达到9%,明显高出同一阶段无优惠年份的增速(见图1)。新能源汽车的新车销售量自2014年起年均增长约86.4%,比2011年至2013年的增速提高了27.6%(见图2)。车购税减免政策对车购税收入的影响主要表现出以下特点:

减免政策对车购税收入的影响主要取决于减免车型的销量占比

从政策实施效果看,车购税减免政策能够对汽车新车销售量、汽车消费结构产生影响,进而影响车购税收入(见图3)。2001年至2009年,由于绝大多数汽车均按10%的税率征税,车购税收入与汽车新车销售量的变化趋势基本一致。自2009年实行小排量汽车优惠政策开始,车购税收入与汽车新车销售量的变化趋势开始出现一定差异。

第一轮优惠期间(2009年至2010年),汽车销量和车购税收入的增速均大幅提高,年均增长率分别达到34.6%、37.9%,车购税增速高于汽车销量增速。原因在于这轮优惠不仅鼓励了消费者购买小排量汽车,同时也刺激了整个汽车市场的消费,使车购税征收基数扩大。第一轮优惠结束后,汽车销量和车购税增速均有回落。

第二轮优惠期间(2015年至2017年),受消费升级、排放标准提高等因素影响,汽车销量和车购税收入均出现先降后升,年均增速分别为4.4%、6.0%。汽车销量的增速相对无减免优惠情况下没有明显增长,车购税收入则受到一定损失。表明这轮针对小排量汽车的减税政策在刺激汽车消费方面的作用有限。随着小排量汽车销量占比的降低,小排量汽车减税政策的效果逐步式微。

2018年起,汽车销量出现下降趋势,但车购税收入仍在持续增长。其原因包括取消小排量汽车税率优惠、汽车商品销售额增长等方面。总体上看,我国汽车消费的价格敏感性较高,特定车型的车购税减免政策对于车购税收入的影响主要取决于其车型销量及销售额的占比。

新能源汽车销量占比提高,减免政策对车购税收入的影响加速显现

截至目前,新能源汽车免税政策对于车购税收入的影响总体较小,原因在于新能源汽车在汽车新车销售量中的占比很小,最高仅为5.4%(2020年)。同时,天然气汽车2020年销量为14万辆,仅占当年新车总销量的0.6%(见图4)。

为了实现“2030年销售新车中新能源汽车、清洁能源汽车的占比将提高到40%左右”的目标,《行动方案》提出了更广泛推广新能源汽车、城市公共服务车辆电动化替代以及重型货运车辆推广电力、氢燃料、液化天然气动力等措施。近年来,新能源汽车购置补贴政策对新能源汽车销量的影响十分显著,但影响主要趋于短期(见图5)。综合判断,到2030年新能源汽车将成为实现40%目标的主力,其占比将远高于液化天然气车等清洁能源车,随着新能源汽车销量及占比的快速提升,针对该车型的税收优惠政策对于车购税收入的影响将加速显现。

三种情景预测:车购税收入总体呈下降趋势

碳达峰行动对车购税收入的影响主要取决于汽车销售趋势和车购税等相关税收政策调整情况。

从汽车销售看,考虑人均收入、二手车交易、机动车报废、新冠肺炎疫情、共享经济等因素的未来发展趋势,预计从当前到2030年,我国汽车新车销量还有一定增长空间,其中新能源汽车的增速将显著高于汽车总销量增速。据统计部门初步测算,2021年新能源汽车销量增速加快,在新车销量中占比已超过13%,比2020年提高7个百分点。同时,考虑到有关部委有出台政策、进一步加大新能源汽车推广力度的意愿,预计到2030年新能源汽车的销量占比有较大可能会超过40%目标。

从车购税政策调整方向看,虽然现行车购税免税政策2022年年底到期后是否延续尚未明确,但是随着新能源汽车的保有量达到一定水平,以促进该车型消费为目的的免征车购税政策也将面临逐渐调整和退出。同时,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”,未来可能减少购置环节的税收,而提升使用环节的税费。

综合碳达峰目标下的新能源汽车销量趋势,以及对未来车购税政策调整趋势的判断,分三种情景对我国车购税收入未来变化进行分析:

低情景。新能源汽车在新车销量中的占比以较快速度提升,在2030年达到40%。现行新能源汽车免征车购税政策到期后取消,改为减半征收,即自2023年起对符合条件的新能源汽车适用5%的税率。对新能源汽车的补贴退坡、燃油车报废和淘汰等均维持现行政策不变。

中情景。新能源汽车在新车销量中的占比快速提升,在2027年达到40%、2030年达到50%。现行新能源汽车免征车购税政策在新能源汽车销量占比达到40%后取消,改为减半征收,即自2028年起对符合条件的新能源汽车适用5%的税率。对新能源汽车的补贴退坡、燃油车报废和淘汰等均维持现行政策不变,并通过实施降低新能源汽车的使用成本、提高燃油车的使用成本等政策措施来引导消费者选择新能源汽车。

高情景。新能源汽车在新车销量中的占比加速提升,在2030年达到60%。实施包括加强汽车使用管理、加快燃油车报废等措施在内的强化减碳的一揽子政策。将新能源汽车免征车辆购置税政策的实施期限延长到2030年年底。同时进一步提高新能源汽车免税的技术要求,以促进其技术进步,由此造成的汽车生产成本上升,通过提高补贴力度等其他政策措施来解决,以使新能源汽车的价格达到市场预期。

结果表明:低情景下,车购税收入在2021年至2022年下降, 2023年回升,此后持续缓慢下降(见图6),2030年为3315亿元左右,比2020年减少约6%。该情景下,“十四五”“十五五”的车购税收入分别约为18350亿元、17580亿元(见表2)。

在中情景下,车购税收入在2021年至2030年间呈现“先降后增再降”的趋势。其中,在2021年至2025年间以较快速度下降,2028年由于新能源汽车销量占比达到40%、取消新能源汽车免税政策而出现突增,此后继续下降,但下降速度减慢。2030年为2890亿元左右,比2020年减少约18%。该情景下,“十四五”“十五五”的车购税收入分别约为16300亿元、14050亿元。

在高情景下,车购税收入将持续减少,到2030年下降至1340亿元左右,比2020年减少约62%。该情景下,“十四五”“十五五”的车购税收入分别约为15780亿元、9660亿元。

可见,2030年前碳达峰行动将对车购税收入产生显著影响。三种情景中,车购税收入在2021年至2030年间总体均为下降趋势。尤其是在高情景下,车购税收入将快速下降,“十五五”期比“十三五”减少40%以上。而在低情景下,车购税收入虽然在短期内有小幅增长,但长期仍将持续下降,其短期增长水平取决于提高新能源汽车税率的年份和幅度。

加强监测车购税资金变化 做好多种情景应对预案

“十三五”期间,全国各级财政对交通运输领域五年累计投入资金7.5万亿元,形成超过16万亿元规模的固定资产投资。其中,车购税资金占交通建设中央财政资金的比例超过65%,是中央财政投资交通运输行业的重要资金来源。据估算,车购税带动全国交通固定资产投资效应约为1∶6,对完成交通规划建设任务、稳定交通有效投资、支撑交通运输行业可持续发展具有至关重要的作用。虽然车购税改革措施尚未出台,但其改革动向与交通运输行业发展的资金保障能力休戚相关。交通运输部门应主动参与车购税等相关税收政策的决策制定,在对交通运输公共财政资金需求和保障能力跟踪评估的基础上,统筹推进改革和调整策略,确保加快建设交通强国稳定的资金来源。

加强交通运输公共财政保障能力评估

从以往车购税收入和支出情况看,“十三五”期间,车购税收入扣除经财政部批准的其他支出后,约86%的收入转移支付至地方,用于支持地方公路水路事业发展。如果维持这一比例不变,从上述三种情景看,2021年至2030年间车购税支出能力总体将呈下降趋势,尤其是高情景条件下,车购税“十五五”期支出能力将比“十三五”减少约40%,如表3所示。

按照交通强国和国家综合立体交通网建设相关部署估算,“十四五”期的交通固定资产投资规模总体上与“十三五”期相比仍将保持一定增长幅度。同时,在当前经济下行压力下,交通固定资产投资的“稳定器”作用依然重要,如2021年前三季度交通固定资产投资完成2.56万亿元、同比增长2%,有力对冲了经济下行趋势。此外,由于近年来基层财政收支矛盾加剧、地方财力不足的问题日益凸显,以车购税支出能力为代表的中央投资对于完成固定资产投资所发挥的带动作用也更为重要。因此,从预测情况来看,“十四五”期车购税支出能力已出现增长后劲不足,将加大中央和地方财政的支出压力。

“十五五”期,车购税收入能力与不同的政策选择密切相关,存在较高的不确定性,一旦出现高情景模式,必将带来中央交通投资结构和能力根本性的变化,并直接影响地方配套和社会融资规模和能力,从而难以确保加快建设交通强国和国家综合立体交通网建设资金。因此,应加强对车购税资金变化的监测,及时评估其对交通运输发展公共财政保障能力的影响,做好多种情景的应对预案。

统筹推进车购税改革及相关政策制定

一是新能源汽车的车购税优惠政策。2021年《关于调整免征车辆购置税新能源汽车产品技术要求的公告》将插电式(含增程式)混合动力乘用车的纯电动续驶里程由50公里下调至43公里,意味着在一定程度上降低了获得免税资格的技术门槛。如果未来对新能源汽车的车购税减免政策进行调整,一方面应充分考虑对新能源汽车行业技术进步的推动作用,另一方面,政策的制定也应充分考虑交通建设中央财政资金保障需求,在调整力度、调整节奏上做好衔接匹配。

二是车购税基本税率调整。如果未来我国汽车消费管理的重心逐步由购置环节转移到使用环节,在减少购置环节的税负时,对于车购税的税率如何调整,应充分考虑税率变化后车购税收入能否满足交通建设中央财政资金保障需求。

三是包含车购税在内的税制改革方案设计。在消费税改革中,如果将车购税与汽车消费税进行整合,则将对车购税收入产生颠覆性影响,与之关联的交通中央财政资金保障渠道也应同步调整。若无其他可替代的交通建设资金来源保障,则需从整合后的汽车消费税收入中构建用于交通建设的中央财政资金支出渠道。

(作者单位:交通运输部规划研究院)

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