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破立并举创新发展路径 协同联动盘活路域资产

2022-06-06 10:25:31 来源:中国交通报 作者:宋晖 -标准+

高速公路路产是由国家授权高速公路经营者经营的全部资产,包括高速公路、高速公路用地以及沿线服务区等设施。数据显示,我国高速公路通车里程已达16.91万公里、服务区数量超3000个,资产规模十分庞大。这些资产中大约70%由国有企业运营,其余30%由私有企业持有。由于运营成本不断上升、路域资源难以有效联动,加上新冠肺炎疫情的持续影响,高速公路行业盈利表现低迷,部分高速公路亏损严重。

4月26日,习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议时强调,全面加强基础设施建设,构建现代化基础设施体系,为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。我国高速公路路产规模将会进一步扩大,因此采取何种有效措施来盘活路域资产、解决高速公路运营管理困境,进而走出一条在破立中持续健康发展的大道,成为当下高速公路运营管理者迫切需要思考的问题。

高速公路路产管理困境

高速公路运营管理困境给从业者提出的挑战,必须严肃对待。应对挑战,我们要解决行业发展过程中的诸多矛盾。

一是运营收益不足与资源闲置的矛盾。受疫情影响,2020年以来,全国公路客、货运量显著下降,加之短期的收费公路免收通行费政策,高速公路运营公司盈利能力同比下滑。另一方面,由于政策体系不完善、行业壁垒等影响,高速公路路产与沿线的衍生产业难以建立有效联动,土地、旅游等资源出现了闲置、低效利用现象。

二是拓展资源渠道与现有诸多限制的矛盾。化解项目收益不足与资源闲置矛盾最有效的方法是推动路域资源综合开发,不断优化资源配置。然而,路产与路域资源分属不同行业部门,仍然存在行业分割明显、法律规范不健全、市场环境不统一、管理思维不一致等问题。

三是运营管理工作跨行跨业与人才资源配置不足的矛盾。路产与路域资源融合发展具有“线长、面广”的特点,产业链纵向涉及规划设计、投资建设、运营管理等多个阶段,横向涵盖准经营性与经营性等多元化资产,要实现全领域、全周期的效益最大化,不仅要避免“重建设、轻运营”的短视思维,还要统筹经营各类资产,促进资产的协同发展。然而,现有高速公路运营管理人员的配置及其能力无法支撑新产业的拓展,需要通过人才资源优化配置来实现。

助推路域资源综合开发的“破冰尝试”

为了解决路域资源综合开发过程中存在的“卡脖子”问题,各方以更灵活的思路打破行业壁垒,完成一次又一次“破冰尝试”。福建省交通运输厅、省发展改革委联合印发《福建省乡镇便捷通高速工程实施方案(2020—2022年)》,为高速公路“引流”以提高收益。经过改造,高速公路与沿线乡镇、产业园区、重要交通枢纽的衔接大幅加强,服务覆盖面进一步扩大,交通量得以提升。

山东省通过延长龙青高速公路莱西至城阳段等高速公路的收费期限,在一定程度上缓解了部分高速公路的还本付息压力,提升了路产的盈利水平。河北省石家庄市打破思维定式对三环内的高速公路进行市政化改造,形成市政化改造暨片区综合开发方案,依托沿线各区县的产业基础、资源禀赋,在完善交通路网的同时释放了大量土地资源。

贵州高速公路集团在沪昆高速公路胜境关收费站等地新建一批省界服务区(停车区)及加油站,实现了路域资源的盘活利用,并带动关联产业的发展。天津高速公路集团通过与龙源电力集团、大唐国际发电股份有限公司联合,在高速公路边坡处、服务区、收费站等区域开发风力、光伏发电项目,探索了交通与能源的融合发展。四川广南高速公路公司通过与交投物流公司签约,携手打造高速公路智慧物流港,共同推动阆中服务区的改造。

在“破”与“立”中找到盘活路产的大道

突破路产管理困境,提高路产运营收益,一方面要打破固有制约因素和传统做法,破除路域范围内的各种封闭小市场、自我小循环,把“破”字贯穿到每个掣肘环节;另一方面,要多措并举,建“立”良好外部环境和新的技术体系,协同联动各方构建路域资源综合开发的新发展格局,进而走出一条盘活路产、改善投资环境的康庄大道。

“破”除固有制约因素。在政策法规方面,亟待破解路域资源开发专项政策欠缺、部门各自施政协调低效的问题。在技术规范方面,路域资源开发趋向多元化和跨行业,现有技术规范仍存在部分空白,难以有效指导各类新业态融合发展。在运营管理方面,当前国内高速公路系统多由大型基建国企承担相关工作,企业应对新业态融合开发的经验不足,同时面临行业壁垒、地方保护等隐形障碍。

合理打“破”封闭路权。封闭路权作为高速公路区别于一般公路的显著特征,在很大程度上提升了高速公路的服务水平与通行效率,然而在某种程度上也限制了高速公路与路域资源的协同联动。路权过于封闭,一方面抑制了路域资源对于高速公路的引流作用,难以将路域资源的吸引力完全转化为高速公路的交通量与通行费收入;另一方面,高速公路与路域资源的衔接不足,也会影响路域资源的交通条件与集疏运水平,资源的利用效率与资产的价值潜力难以得到有效释放。可借鉴福建省乡镇便捷通高速公路工程的经验,开展高速公路路域资源综合开发评估研究,在满足安全要求的前提下,通过增加互通立交并修建连接线等方式,增强路域资源与高速公路的连通性,实现为高速公路引流和为资源增值的协同。

创“立”良好外部环境。路域资源综合开发作为路产盘活的新方向,目前仍处于探索起步阶段,市场机制尚不完善。需要更好地发挥“看得见的手”对于市场的引导作用,在政策体系、体制机制和利益相关方关系等方面推陈出新,创立良好的外部环境,进一步释放市场活力,引导行业规范、健康发展。政策体系方面,要出台配套政策法规,确保政策的针对性、系统性,从而更好地引导行业向路域资源综合开发发展。体制机制方面,要逐步建立路域资源综合开发的管理体系,推动形成省级及以上各行业、各部门的协调机制,适时设立统筹协调各方的责任机构。发展环境方面,要处理好政府与市场的关系,着力构建“有为政府,有效市场”,政府需要给予高速公路沿线土地、旅游等资源开发的优惠政策支持,在开放环境中动态维护市场稳定与经济安全;各市场主体要摒弃“分蛋糕”的想法,树立“做大蛋糕”的思维,发挥自身资源优势与技术优势,打破彼竭我盈的零和博弈思想,树立共赢共情的合作思维。

确“立”新的技术视野。规划设计作为路域经济全生命周期的第一阶段,统筹兼顾与灵活求变的思维尤为关键。统筹兼顾,即要将路产路域资源开发视为高速公路项目的一部分,统筹规划、设计及相应的资源整合、品牌打造等工作。灵活求变,即要对各资源进行充分利用,对于出入口、服务区、匝道区等节点空地,要深挖空地潜能,宜林则林、宜园则园、宜场则场(即场站);在高速公路沿线,可按需设置光伏发电、电缆、广告、文旅等设施设备,撬动沿线资源。总而言之,规划设计对于路域资源综合开发工作的意义深远,统筹兼顾与灵活求变也只是其基本原则,并非全部。

通过破立并举,不断推动路域资源综合开发工作走深走实,将有助于提升所在地区的经济社会发展水平,间接提高地方政府的财政收入水平。这就为地方政府进一步营造良好的投资环境,为促进路域资源综合开发提供了资金支持。最终通过各方的和衷共济,营造出路产与路域资源相互促进,产业与经济社会互惠共荣,优良投资环境得以共建共享的良好局面。

作者系中交公路规划设计院有限公司党委书记、董事长 

编辑:翟慧

审核:孙英利