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厘清依据和程序 正确处置暂扣违法车辆

2022-08-12 来源:中国交通报 作者:彭园

根据行政强制法第二十五条以及《交通运输行政执法程序规定》第五十六条规定,实施查封、扣押的期限不得超过三十日,情况复杂经行政机关负责人批准可延长,但延长期限不得超过三十日。以及根据道路运输条例第六十二条的规定,对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的,应当妥善保管,不得使用,不得收取或者变相收取保管费用。可见,道路运输条例第六十二条是交通运输部门对违法车辆实施暂扣的法定依据,且其中未对暂扣车辆的期限另行作出规定,因此,交通运输部门暂扣违法车辆经行政机关负责人批准最长期限不得超过60日,且在期限届满前应无条件作出放车决定,不得以任何理由超期扣押车辆。

违法车辆长期无人认领成交通执法棘手问题

暂扣车辆后,行政相对人既不来接受处理,也不来领回违法车辆,甚至在行政检查过程中行政相对人未披露身份也未留下电话即不见踪影;在此情形下,交通运输行政执法部门该如何处理?

同样的问题在公安交管部门所依据的《中华人民共和国道路交通安全法》(简称道交法)《机动车强制报废标准规定》中都有具体规定。例如,道交法第一百一十二条规定,公安交管部门扣留机动车、非机动车,应当当场出具凭证,并告知当事人在规定期限内到公安交管部门接受处理。公安交管部门对被扣留的车辆应当妥善保管,不得使用。逾期不来接受处理,并且经公告三个月仍不来接受处理的,对扣留的车辆依法处理。

《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(简称道交法实施条例)第一百零七条规定,被扣留的机动车,驾驶人或者所有人、管理人30日内没有提供被扣留机动车的合法证明,没有补办相应手续,或者不前来接受处理,经公安交管部门通知并且经公告3个月仍不前来接受处理的,由公安交管部门将该机动车送交有资格的拍卖机构拍卖,所得价款上缴国库;非法拼装的机动车予以拆除;达到报废标准的机动车予以报废;机动车涉及其他违法犯罪行为的,移交有关部门处理。

显然,道交法、道交法实施条例中均对行政强制法中“强制暂扣车辆最长不得超过60日”作出了相应另外规定,即车辆驾驶人或所有人30日内不前来接受处理的,经通知且经公告3个月仍不前来接受处理的,公安交管部门有权将该机动车送交有资格的拍卖机构拍卖,所得价款上缴国库。

几类处置暂扣违法车辆的做法不可取

交通运输行业现行相关管理法规对此并无具体制度安排,以致部分无人认领的违法车辆长期停放在停车场,但又不知如何处理,成为棘手问题。一种观点认为,针对长期无人认领的违法车辆,可参照道交法第一百一十二条、道交法实施条例第一百零七条以及《机动车强制报废标准规定》第四条第(四)项,即在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志的依法予以强制报废的规定,对暂扣车辆予以强制报废,且在报废后依法拍卖并上缴国库。另有观点认为,可根据《罚没财物管理办法》第十四条的规定,对于长期不使用容易导致机械性能下降、价值贬损的车辆,经依法公告期满仍无人认领的,则先行进行拍卖,所得款项上缴国库。还有观点认为,无人认领的暂扣车辆,属于车辆所有权人以消灭权利的意思表示抛弃、放弃的物品。其中,该被抛弃、放弃的车辆原本是有主物,但车辆所有权人以其长期不来认领车辆的实际行为,作出了抛弃、放弃被暂扣车辆所有权的意思表示,该被抛弃的车辆即成为了无主物。根据民法典第三百一十八条关于无主物的规定,自发布招领公告之日起一年内无人认领的,应认定为无主物,并经依法拍卖后上缴归国家所有。

笔者不认可以上观点。上述观点看似是在“依法处置”暂扣的违法车辆,但实质是属于适用法律错误,从而导致结果违法。理由如下:

道交法及其实施条例不是交通运输行政执法活动的法定依据。道交法第五条明确规定,道交法及其实施条例是公安交管部门履行职责的法定依据,国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。交通运输部门参照适用相关法律法规缺乏法定依据,包括:一是即便暂扣的违法车辆因无人认领导致在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志,达到三年强制报废条件,但车辆强制报废是公安交管部门的职责,交通运输部门无权对其实施强制报废处置。二是《机动车强制报废标准规定》第四条规定,已注册机动车强制报废后,由其所有人将机动车交售给报废机动车回收拆解企业。可见,即便公安交管部门依职权对无人认领的违法车辆进行强制报废,被报废机动车的残值仍由原所有人享有,交通运输部门仍无权处理。三是道交法实施条例第一百零七条虽然规定“不前来接受处理,经公安机关交通管理部门通知并且经公告3个月仍不前来接受处理的,由公安交管部门将该机动车送交有资格的拍卖机构拍卖,所得价款上缴国库”,但该条款仅针对依据道交法相关规定被扣留的机动车,显然不包括因违反道路运输条例规定暂扣车辆的情形。

暂扣的违法车辆不属于罚没财产,适用《罚没财物管理办法》相关规定进行处理,属于适用法律错误。罚没财产属于行政处罚程序中的财产罚,而暂扣违法车辆属于行政强制程序中的强制措施,二者之间存在本质的区别。《罚没财物管理办法》第三条明确规定,本办法所称罚没财物,是指执法机关依法对自然人、法人和非法人组织作出行政处罚决定,没收、追缴决定或者法院生效裁定、判决取得的罚款、罚金、违法所得、非法财物,没收的保证金、个人财产等,包括现金、有价票证、有价证券、动产、不动产和其他财产权利等。同时《罚没财物管理办法》第十四条规定,在确定为罚没财物前,需经权利人同意或者申请,并经执法机关负责人批准,方可依法先行处置;权利人不明确的,可以依法公告,公告期满后仍没有权利人同意或者申请的,可以依法先行处置。可见,即便是罚没的违法车辆,在其权利人即车辆行驶证上登记的所有权明确的情况下,如需对罚没财产进行先行处理,也需事先征得权利人同意或者由权利人提出相应申请,否则仍属于无权处分。

无主物、抛弃物应依法认定,而不能主观臆断。除无牌、套牌、假牌车辆外,暂扣车辆虽无人认领,但该等车辆经依法登记上牌,在公安交管部门车辆管理部门可查询到相关车主信息,即便该车辆被强制报废,但其残值仍归属于车主,因此不属于权利人不明确可依法认定为无主物进行拍卖的情形。此外,该等车辆虽车主长期未认领,但车主也未通过明示方式作出放弃、抛弃车辆所有权的意思表示,该车辆不属于无主物,不能按无主物来处理。

暂扣车辆期限不得超过法定期限

那么,交通运输执法部门该如何依法处置无人认领的暂扣车辆?笔者结合现行有效法律法规及相关制度,对此问题进行分析。

法无明文规定不可为,这是行政执法工作的基本原则。道路运输条例属于行政法规,这是道路运输行业管理效力层级位阶最高的法律渊源,其中第六十二条对法定暂扣车辆的情形以及在暂扣车辆后应妥善保管、不得使用、不得收取或者变相收取保管费用作出了具体规定,但对暂扣车辆的期限及暂扣车辆后逾期不接受处理均未作出具体制度安排及程序性规定。也就是说,在交通运输行政检查过程中对违法车辆实施暂扣,只能执行行政强制法的相关规定。此外,自2021年7月15日起施行的《交通运输行政执法程序规定》属于部门规章,其中关于暂扣车辆的期限规定,与行政强制法的规定一致,而对于逾期不接受处理的违法车辆该如何处理,也无相关规定。可见,根据交通运输现行有效法律法规,在交通运输行政执法过程中,暂扣车辆的期限应严格依据行政强制法中关于扣押期限的规定,而对于逾期不来接受处理的问题,在现行法规暂无明文授权的情形下,交通运输部门对暂扣的违法车辆进行强制报废及依法拍卖上缴国库为处置方式,依据不足。

针对违法事实清楚、证据确实充分的交通运输违法案件,应在依法认定违法事实的基础上及时作出行政处罚决定,其中对于不履行行政处罚决定的,应申请人民法院强制执行或依法拍卖被查封扣押财产抵缴罚款。交通运输部门依法属于不具有行政强制执行权的行政机关。根据行政强制法第五十三条的规定,在通常情形下,如当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼,又不履行行政决定,且经依法催告仍不履行相应义务的,交通运输部门可自期限届满之日起三个月内,依照行政强制法第五章的有关规定,依法申请人民法院强制执行,由人民法院依据法定程序,通过划拨当事人存款、汇款或者拍卖当事人名下价值相当财产包括对暂扣车辆依法进行拍卖等方式强制执行行政决定。其中,对于具有金钱给付义务的执行,如在实施行政管理过程中已对当事人财产采取查封、扣押措施的,则交通运输部门虽不具有行政强制执行权,但依据行政强制法第四十六条第三款的规定,对当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经依法催告仍不履行的,交通运输部门有权直接采取将查封、扣押的财物依法拍卖的方式来进行抵缴,而无须另申请人民法院强制执行。当然,根据行政强制法第二十五条的规定,除法律、行政法规另有规定,通常情形下申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满,相应查封、扣押的法定期限则早已届满,并应已作出解除查封、扣押的决定,因此在这种情况下,只能根据行政强制法第五十三条的规定申请人民法院强制执行。

暂扣车辆只是行政管理措施中的强制手段而非行政管理目的,暂扣车辆期限不得超过法定期限。如行政相对人未及时接受处理或不接受处理,导致在行政强制法规定的扣押期限内,不能及时作出相应行政处罚、处理认定,或者无法作出相应行政处罚决定的,则应当在法定期限届满前及时作出放车处理决定,并通知行政相对人。如发生行政相对人不配合、无法通知行政相对人、行政相对人拒签放车单或者拒绝领回暂扣车辆等非正常情形时,笔者认为也应当及时作出放车决定,并通过法定程序及时通知当事人。例如,在当地报刊上刊登相应放车公告,以公告方式通知行政相对人及时领回被暂扣车辆;或者函告公安交管部门协查被暂扣车辆车主住所信息,并以特快专递方式及时告知车主领回被暂扣车辆;或根据车主住所信息,请求车主所在社区协助,采取直接送达、留置送达等方式送达放车单。而经法定通知、送达程序后,行政相对人仍未能领回或长期未领回被暂扣车辆,因此导致的超期扣押后果,则属于因行政相对人自身原因所致,因而产生的超期停车费用,以及导致车辆机械性能下降、价值贬损等损失,与实施行政强制措施的行政执法部门无关,依法应由行政相对人自行承担,即届时增加的超期停车费用,停车场方面可依法通过法定留置权或者依法向人民法院起诉方式来主张相应权利,行政相对人怠于履行相应义务的,停车场方面可以申请法院拍卖行政相对人停放在停车场的车辆,以拍卖所得款项优先支付行政相对人应承担的停车费用,如拍卖所得款项不足以清偿全部停车费用的,停车场方面还可以继续追偿;如拍卖所得款项超出行政相对人应承担的停车费用的,超出部分应返还给行政相对人,无法联络行政相对人的可以依法进行提存。

完善交通运输行业相关政策法规,为依法行政保驾护航。前述分析是在现行有效政策法规制度背景下进行的。事实上,要彻底解决该问题,笔者认为还是要进一步完善交通运输行业相关法律制度,提前作出具体制度设计与安排。例如,可在相关法律制度中,增设当事人有及时接受处理相应法定义务的规定,并指明接受处理的法定期限;增设逾期不来接受处理,且经公告期限届满仍不来接受处理的,交通运输管理部门有权对暂扣车辆依法处理的规定;以及对行政强制法第四十六条第三款规定作进一步细化,即在交通运输行业相关政策法规中,增设对暂扣车辆逾期不接受处理的,根据行政强制法第四十六条第三款规定,交通运输部门除依法申请法院强制执行外,对在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,交通运输部门有权将查封、扣押的车辆依法拍卖抵缴罚款的实施细则等。只有这样,才能确保交通运输部门在日常执法活动中,有法可依、有法必依,从而切实提高行政执法水平,为加快建设交通强国保驾护航。

(作者单位:郴州市交通运输综合行政执法支队)

编辑:李宁

审核:孙英利