党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在深化财税体制改革部署中，提出深化零基预算改革。这对交通运输投资决策和预算编制提出了更高要求，行业需把握推进零基预算改革与提升行业管理水平的契合点，建立健全项目投资综合效益评价体系、预算绩效管理体系、支出标准体系，更好适应财政和预算管理改革的要求，为扩大交通运输有效投资打牢基础。
全国零基预算改革加速推进
零基预算是一种预算编制方法，指各部门年度预算编制不受往年安排资金规模基数的影响，以零为基点统筹考虑各项支出的必要性、合理性，结合财力状况、轻重缓急确定预算支出规模。与传统基数预算相比，零基预算更注重对每项支出的精细化管理和绩效目标考量，并将绩效目标作为各行业间预算规模动态分配的核心依据。这种预算编制方法有利于转变传统的预算基数依赖，构建能增能减的财政资金支出格局，优化财政资源配置。
党的十八大以来，伴随财税体制改革向纵深推进，广东、天津等地推进零基预算改革。2021年4月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》印发，明确坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。今年《政府工作报告》将“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”作为深化财税金融体制改革的第一项具体工作。
对交通运输投资决策提出更高要求
交通运输投资和交通运输部门预算支出具有项目支出占比较高、项目实施周期跨年度、项目资金来源由多级政府部门资金共同构成等特点，预算编制客观上存在一定基数效应，即与过去的预算支出挂钩。随着全国零基预算改革加速推进，各地区各部门积极优化调整投资决策和预算编制体系。预算资金申请逻辑的变化也倒逼交通运输行业转变传统的投资决策理念和模式，需要深刻认识零基预算改革的内涵和要求，结合行业特征找准提升管理水平与零基预算改革的契合点，准确把握零基预算所蕴含的财税体制改革基本思路与战略导向，推进交通运输投资决策理念转变，争取充足稳定的政府财政资金用于加快建设交通强国。
一是投资决策和预算编制向以事项和效益定支出转变。长期以来，车购税资金具有征收于交通并使用于交通的专款专用属性，因此，各级交通运输部门通过每年车购税资金收入确定当年的支出规模并进行具体项目投资决策，形成了一套以收入定支出的预算编制和投资决策方式。随着零基预算改革持续深化以及2024年交通运输领域重点项目和专项资金管理办法出台，未来交通运输投资资金支出来源于一般公共预算资金，与车购税收入不再直接相关。这要求行业要转变“以收入定支出”的投资决策惯性。一方面，按照“以事项定支出”的思路确定投资投向，解决宏观层面“往哪个方向投”的问题。另一方面，按照“以效益定支出”的思路强化对投资项目综合效益的绩效考核和运用，科学遴选项目并确定差异化的支持政策，有效解决微观层面“往具体哪些项目投”和中观层面“往不同区域投多少”的问题。
二是投资决策目标向高质量服务国家战略实施转变。零基预算改革要求打破各行业原有的固化支出科目，推动跨部门资金统筹整合，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。这要求在交通运输战略规划和投资决策制定时进一步提高站位，立足中国式现代化开路先锋的战略定位，跳出交通看交通，重点围绕高质量服务国家战略实施、经济社会发展等方面确定投资发展目标，深入论证交通运输行业自身发展目标对国家战略的支撑性和适配度，将党中央战略意图充分体现在交通运输规划和投资目标制定中，在国家发展大局下谋划行业发展。
三是规划实施和投资计划管理模式向精细化、穿透式管理转变。传统的交通运输投资项目库编制，主要由各级政府“自下而上”逐级汇总，上级交通运输主管部门难以准确掌握项目的绩效目标等信息，难以形成对项目综合效益的准确判断。实施零基预算改革要求各级交通运输主管部门进一步借助数字化、信息化等手段加强规划编制、投资计划执行和预算绩效管理，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合规性，减少不必要开支，按照轻重缓急对项目加以排序，进一步提升项目成本和支出的精细化和穿透式管理水平，从而确保将预算资金用在“刀刃”上。
持续优化完善
交通运输投资决策体系
应对零基预算改革对交通运输投资决策提出的更高要求，交通运输部门既要“勤修外功”，准确识变、积极应变，持续加强与财政部门及其他行业部门的沟通合作，又要“苦练内功”，主动求变，持续优化交通运输投资决策体系，具体包括：
一要细化明晰交通运输财政事权和支出责任划分，筑牢以事项定支出的制度基础。推动交通运输财政事权划分改革方案的细化和优化，在“十五五”期投资决策、项目预算安排中，加大“国之大者”重大项目投入，适当强化中央财政事权。研究将跨省跨流域重大通道等重点项目纳入中央财政事权范畴，进一步明确普通国道和国家高速公路等事项的央地具体职责划分。完善对共同财政事权和地方财政事权的央地支出责任分担机制，规范引导市场投资事项并建立政府支持政策的评估退出机制。
二要倾斜支持交通重大工程项目建设，高质量服务国家战略实施。进一步加强交通运输规划指标、交通重大项目对国家战略目标支撑作用的论证，结合“十五五”规划编制，构建支撑国家战略目标实施的交通重大工程项目库。加大中央资金对重大工程、标志性项目的支持力度，以“干一条成一条”为前提，提高单个项目的中央资金补助标准。同时，加强部门间的协同联动，进一步强化各级发展改革、交通运输、财政、自然资源、生态环境等部门的沟通对接，完善多部门联合审批机制，统筹解决重大工程项目的土地指标、生态红线、资金统筹使用等跨部门协同问题。
三要健全项目综合效益评价和预算绩效管理体系，提升科学决策水平。加强对投资决策的事前评估，建立基于综合效益评价的政府投资项目遴选和实施机制。推进事后绩效评价结果应用，研究将绩效评价结果与下一阶段预算安排和政策调整相挂钩。构建覆盖项目全生命周期的统一管理平台，整合规划投资决策、项目进展跟踪、资金预算管理和项目绩效评价等各环节信息，实现对政府投资项目的全过程、穿透式监管。
四要推进支出标准体系建设，提升成本控制能力。统筹考虑项目建设成本上涨的现实情况，研究完善交通项目支出定额标准体系，同时加强对投资项目的成本审查，强化定额标准体系在预算管理中应用。更新优化相关工程技术标准，鼓励行业通过新技术、新材料等控制“硬建设”投入成本，更多通过数据赋能等“软建设”提升项目的总体效能。
（作者单位：交通运输部规划研究院）
编辑：翟慧
审核：连萌