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涉砂船舶安全监管的痛点难点及对策探讨

2021-09-10 11:20:42 来源:中国交通新闻网 作者:

规范河道采砂秩序对于维护河势稳定、保护生态环境、保障行洪及通航安全等至关重要,也事关地方经济发展和社会稳定。近年来,随着国家生态环境保护政策的全面深入实施,各地陆续推出砂石禁采限采措施,河道非法和无序采砂、运砂等活动得到有效遏制,同时也导致大量采砂工程船、辅助船和运砂船等内河涉砂船舶长期停产停航,加之企业(船主)往往疏于日常管理,给各地水上交通安全监管特别是汛期船舶防汛度汛工作带来不利影响。本文主要结合四川省涉砂船舶的现状和监管情况,分析涉砂船舶安全监管的痛点难点,探讨解决问题的对策措施。

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涉砂船舶安全隐患多、危害大

(一)船舶普遍老旧,技术状况不良。内河涉砂船舶船龄较长、船况较差,船型尺度复杂,船体质量不高,设施设备简陋,船舶防污设施、航行信号设备配备不齐全,有的擅自改建并加高舱室围板、安装或加长输送臂,致使船舶强度降低、稳性变差。目前全省纳入海事登记的船舶有8600余艘,其中涉砂船舶约占55%,平均船龄在10年以上,总吨位多分布在100至300总吨之间。由于河道禁采限采,大量采砂船舶无砂可采、运砂船舶无砂可运或者无法承运,船舶长期停靠闲置并疏于管理,加之各地推行砂石国有化开采经营后,砂石业主利润大幅减少,因而安全投入不足,致使船体及舾装设备缺乏日常维护保养,船体锈蚀、破损严重,船舶安全、应急和防污设施设备不能保持完整有效,一些运砂船舶甚至连主辅机等重要设备也无法正常使用。

(二)船舶配员不足,船员技能不高。运砂船舶多系短途运输,航行作业时间和地点不定,砂石禁采期延长后船员难以长期固定聘请,导致船舶值班值守严重缺员,不少船舶存在配员不足、人岗不适、人证不符等问题,有的船主雇佣未取得船员适任证书的人员,不少船员未经过正规培训,安全责任意识和实操技能不强。还有船员年龄普遍偏大、文化程度偏低,一些中老年船员甚至不会使用智能手机,难以及时准确获得气象、水文和航行通(警)告等预警信息。一旦船舶遭遇紧急情况,船上人员的操作技能、临危处置经验和心里素质都无法满足应急抢险的需要。

(三)内部管理松散,责任难以落实。涉砂船舶大多为个体户,实行单船作业,处于分散经营状态,即使有一些船舶挂靠航运企业,他们之间也是一种松散的结合形式,“挂而不管”等现象还普遍存在,企业对这些船舶不能实施有效的制约,再加上这些企业相关管理经验不足,涉砂船舶对企业的指示或要求置若罔闻,导致企业对船舶的管理实际处于失控状态,安全管理措施和安全生产主体责任无法落实。

(四)违法行为常见,恶化通航环境。由于船舶自身存在诸多问题,船主和船员往往逃避执法监管。其中有些故意逃避检验登记和海事监管,滩涂造船、私建乱改,原本就不想纳入正规管理,一开始就是没有出生手续的“三无船”;有些船舶长期脱检、证书失效,还有的隐藏抹去船名、载重线等痕迹,故意沦为“僵尸船”,出事后难以查获肇事者并追究其责任。有些船舶超范围超数量开采并占据航道作业,乱挖乱弃、乱堆乱放,破坏航道、影响通航环境,对过往船舶安全航行构成碰撞、搁浅等严重威胁;有的还利用夜间或天气不良等时机盗采偷运砂石,私设码头装卸和堆放砂石;有些不遵守航行规则,随意穿越航道及施工作业水域,甚至冒险航行、违法夜航和严重超载,极易发生船舶险情与安全事故,涉砂船舶已成为各地水上交通事故肇事船舶的主角。2013年以来,四川省辖区内所发生的水上交通事故中几乎全部由涉砂船舶引起。

(五)防汛风险突出,险情时有发生。由于涉砂船舶作业分散,附近缺乏安全可靠的防汛集中停泊场所,加之大坝等碍航设施阻隔,部分长期停航的涉砂船舶往往分散停泊,或者通过缆绳绑扎在一起,共用一艘或几艘船的锚和缆桩,抛锚和系缆数量不足,锚链和缆绳强度不够,船舶抓底和系岸能力不强,加上船员防汛值班值守不到位,一旦遇到大的洪水或蓄放水水位陡涨陡落,再加上激流冲击和船头漂浮物积压,导致船舶锚链、缆绳负荷加大,容易出现走锚、断缆情况并发生船舶失控打流事故险情。近年来,省内外各地陆续发生的汛期船舶失控打流事故险情多为涉砂船舶所致。

涉砂船舶管理任务重、查处难

(一)船舶源头和动态难以掌握。涉砂船舶不少都游走在采运砂的灰色地带,存在着不同程度的违法违规行为,为逃避执法监管,在航行、作业或停泊时隐藏踪迹,导致监管部门巡查检查和查处整治都需要耗费大量精力。一些长期停靠的船舶不愿到指定的停泊场所,而是就近图方便自行选择到干流回水沱、支小汊河等偏避水域停靠,或者在这些水域之间频繁转移“躲猫猫”“打游击”,从不主动向监管部门报告动态,这些水域普遍没有安装视频等监控设施,因此无法及时跟踪掌握其动态,给监管工作带来许多困难。

(二)事故苗头难以及时发现处置。由于不主动停靠到勘划公布的防汛停泊场所,往往采用几艘并排系缆靠岸或系固在一起抛锚等停泊方式,船舶是否存在走锚、断缆等风险难以判断和提前发现,一旦发生水上交通事故和船舶走锚、断缆、自沉、漂移等汛期险情,船主、船员一般不会及时主动报告,相关各方难以快速赶赴现场有效处置,而且其所处位置大多较为偏僻不利于开展应急施救。

(三)防汛责任和防汛措施难以落实。从近年来的涉砂船舶防汛度汛情况来看,依然存在一些问题和不足,突出表现在水运行业整体人才流失严重,高素质船员普遍缺乏,影响到企业(船主)尤其是一线船员的防汛责任和防汛措施执行落实,事故险情往往发生在最后的一线断链环节;还有部分地方物资设备配备不齐、应急救援船艇不足并缺乏大马力拖轮,救援力量发展不平衡;部分地方的船舶防汛停泊水域设置、高洪水位防洪桩建设还不能满足特大洪水和超高水位下的船舶防汛避险需求,安全保障能力尚不完善。

(四)违法查处和执法力度难以到位。对于查获具有严重问题隐患和突出违法行为的涉砂船舶尤其是“僵尸船”“三无船”,相关当事人员往往采取逃离现场或软对抗对策,不提供船舶、船员证书,不配合相关情况调查,有的还故意隐藏船名、标识等信息。由于缺乏必要的信息资料,存在着证据搜集、法律适用等困难,在实施行政处罚、行政强制时难以立案,不能有效采取拆解、没收等强力措施,有的违法船舶常常借此逃避和减轻处罚。同时,对于依法扣押的违法船舶还存在需要专门存放看管等棘手问题,加之当前机构改革中一些地方还存在部门内外职责边界不清甚至推诿扯皮等现象,致使执法查处力度和效果打了折扣。

加强涉砂船舶安全监管的对策

(一)加强对河道采砂联合监管和综合整治。一是加强内外联动,共筑监管围墙。推动构建“政府主导、部门联动、企业(船主)承担主体责任”的管理格局,建立部门内外“信息互通、资源共享、执法共认、违法共查”的协作机制,针对采砂、转运、销售等重点监管环节,充分发挥地方政府的统筹和主导作用,加强交通(海事)、水利、国土、公安等部门合作,打破地域和部门界限,实现执法监管一盘棋。二是落实主体责任,强化制度执行。结合各地砂石资源统一采运销等管理模式,推动涉砂船舶纳入公司化管理,督促指导采运砂企业和船主保障安全投入,建立安全管理机构,完善安全生产制度和内部责任体系,推进安全生产清单制管理和标准化建设,切实提高安全生产自律意识。同时,要严格落实属地管理责任,严格履行行业监管责任。三是建立黑名单制度,加强诚信管理。探索建立涉砂船舶非法采运砂等行为的黑名单,将违法船舶的企业(船主)和船长、船员,以及逃避监管、对抗执法和肇事逃逸等的当事人信息采集纳入管理,加大对列入黑名单的企业(船主)和船舶、船员监督检查频度和整改跟踪力度,提高其违法失信的成本代价。

(二)加强对涉砂船舶和从业人员源头管理。一是加强涉砂船舶的检验登记工作。新建和在建涉砂船舶除满足建造规范以及法定检验等要求之外,还要根据辖区实际情况采取限制船艏输送带架长度、舱口围板高度、抽砂船舱容和设置旋转式输送带架等措施,切实提高涉砂船舶安全性能。二是从严控制涉砂船舶数量和提高质量。按照“减存量、遏增量、优质量”的要求,严格控制涉砂船舶的建造及改造审批、新增注册登记、省外转籍入户等行为,加强船舶改造技术升级,积极争取当地政府的支持,引导依法拆解老旧船舶、长期闲置船舶和取缔不合格船舶,确保涉砂船舶数量只减不增。三是针对辖区涉砂船舶船员短缺、技能不高等问题,采取灵活的培训方式,吸引相关人员主动参加培训,并制定行之有效的培训方案,提高培训教材的通俗性和适用性,使培训内容为他们容易理解和掌握,有效达到适任水平和具备相关应变技能。四是结合法律宣传和事故警示进企业进船舶等形式,引导船主、船员等从业人员提高安全意识和守法意识,签订安全生产承诺书,自觉杜绝各类采运砂违法行为,促使企业(船主)严格按照最低配员要求配备合格的持证船员,确保安全生产责任真正落实到一线操作者肩上。

(三)加强对涉砂船舶的防汛度汛管理。一是全面排查涉砂船舶情况,建立涉砂船舶数量、分布、吨位、功率、责任人、联系方式台账,按照流域、区域绘制涉砂船舶安全监管和防汛应急布置图,完善防汛预警信息收集研判和传递处置机制,督促落实大功率救助船艇建设配布等措施,实现日常监管“挂图作战”和战时集中高效指挥。二是勘划公布船舶防汛停靠场所。在当地县级人民政府的组织下,交通(海事)、水利、国土、应急等部门会同辖区乡镇政府、企业(船主)共同划定公布船舶防汛停泊场所,分江(段)、分区施策,因地制宜规范船舶防汛停靠点建设,加快中高洪水防洪桩建设,严格落实“一船一策”等制度实施,规范集中停靠和船舶防汛管理。三是加强对汛期涉砂船舶船员值班值守等情况的监督指导,核查在船值班人员是否符合本船最低配员要求,是否人证相符、人岗相适,设备运行、信息传递等应急措施和防汛物资是否落实到位。四是建立以采砂船舶为核心,相关运砂船舶为成员的生产单元自救互救机制,明确采运砂船舶在突发事件中的应急救援职责和任务,制定完善应急预案,组织开展水上应急演练,切实提升应急救援能力。

(四)加强对河道采砂作业活动的安全监管。一是严格采砂作业活动通航安全评估制度,从严核发水上水下活动许可证,划定渡口码头、锚地、桥梁和拦河建筑等各类涉水工程禁采保护区域,规范砂石码头设置,严禁在禁采区域内采砂或装卸堆放砂石。二是强化采运砂作业的现场巡查检查,确保通航环境不被破坏,督促和指导采砂作业单位和装卸作业点严格落实安全生产主体责任,严禁私设装卸及堆放点,自觉抵制“三无船”和不合格船舶参与砂石装卸运输。

(五)加强对涉砂船舶突出问题的专项整治。一是会同水利、公安等部门深入开展涉砂船舶专项整治工作,持续清理证书失效、检验失效和登记过期的船舶,对于可依法规范的,督促其依法办理船舶检验和登记手续;对于无法整改规范的“僵尸船”“三无船”,要依法查处直至没收、拆解上岸。二是加强涉砂船舶执法动态监管,重点检查船体结构、航行设备、消防救生设施、防污染设施是否合规以及证书失效、配员不足、涂改遮挡船名等突出问题,加大对违法改变船舶用途和加装、改装采砂机具的查处打击力度。三是会同有关部门督促涉砂船舶加装可自供电船舶定位终端,推广应用可自供电船载视频监控系统,借助北斗导航、AIS等信息技术加强采砂作业范围监管,强化运砂船舶航行秩序监管,督促涉砂船舶认真履行进出港报告义务,及时掌握船舶动态。四是严格涉砂船舶装载管理,规范砂石装卸、堆放源头,严厉打击运砂船舶超载、违法夜航和非法占用岸线设置装卸点等突出问题,加强对采砂废弃物处置监管,合理统筹利用疏浚砂,严禁乱丢乱弃,影响航道通航安全。

(六)加强对涉砂船舶及其企业的违法查处。一是坚持问题导向,聚焦突出问题,依法查处企业(船主)不履行安全生产主体责任、隐患整改不力和超范围经营、挂靠经营、非法运输以及配员不足、雇佣无证人员等突出问题,根据其违法情节及后果,采取通报、约谈和实施行政处罚,对于违法行为屡犯不改、事故险情屡发多发或造成严重后果的,依法采取顶格罚款和扣押船舶、船员证件直至取消当事船舶的相关资格等措施。二是加强肇事责任追究,对发生水上交通及汛期事故险情,尤其是造成重大损失和危害公共安全的,要依法开展事故险情调查,准确核定造成的直接经济损失及不良影响,推动依法追究相关责任单位及责任人的行政、刑事和民事责任,切实发挥以案示警、以案促改的效应。

结语

四川江河众多,砂石资源丰富,各地城乡建设对砂石具有长期旺盛的需求,涉砂船舶的生存和发展具有其必然的现实性,采运砂行业对经济社会发展也功不可没。而涉砂船舶监管是一项系统复杂、长期艰巨的任务,采运砂行业的高额回报和非法利益总会驱使各类违法冒险,相关违法违规行为在短时期内难以根本消除,随时可能反弹和死灰复燃。对此,需要坚持问题导向,建立健全长效机制,推动全面落实企业(船主)主体责任、属地管理责任和行业监管责任,形成地方政府及相关部门和企业(船主)齐抓共管、综合治理的格局;坚持持续发力,常抓不懈,攻痛点、克难点,达到标本兼治的目的,从而实现全省水上交通安全长治久安。

四川省航务海事管理事务中心党委副书记、副主任 张晓川

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