加快推进低空经济空域管理改革

2023年年底召开的中央经济工作会议提出，打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业。国务院、中央军委发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》于今年1月正式实施。今年的政府工作报告提出，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。各地掀起低空经济发展热潮，加快开展低空空域管理改革探索，将空域资源激活转化为经济资源，助推低空经济产业创新发展。

多地积极开展改革试点

近年来，我国无人机产业发展迅猛，截至2023年年底，无人机设计制造企业约2000家，运营企业接近2万家，实名登记无人机126.7万架，同比增长32.2%，无人机年飞行量2300万小时，同比增长11.8%。

在无人机产业快速发展的同时，低空飞行服务保障体系逐步完善。中国民用航空局发布《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，明确将建成由1个国家信息管理系统、7个区域信息处理系统和一批飞行服务站组成的低空飞行服务保障体系，有效提升低空飞行服务效能。

此外，国家大力支持无人驾驶航空器驱动的低空新经济。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》提出，在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，完善无人驾驶航空器飞行配套基础设施和服务体系。

自开展低空空域管理改革工作以来，湖南、四川、安徽、海南、江西等试点省份先行先试，在管理机制、保障体系、平台搭建等方面取得一系列具有突破性和创新性的改革成效。

在管理机制方面，四川组建了由省政府主导的四川省低空空域协同运行管理中心，形成以省政府负责统筹低空空域需求配置、空管部门负责论证审批、协同运行中心负责运行管理的机制。安徽构建四个“1”的支撑体系：1个领导机构——省低空空域协同运行管理委员会，统筹全省低空改革试点工作，实现空域资源的动态管理和灵活高效使用；1个管理中心——省通用航空协调管理服务中心，负责协调用空需求、提供飞行计划“一站式”受理等服务通航企业，有效激发通航市场主体内生动力；1个发展平台——省通航控股集团公司，发挥龙头作用，引领带动全省通航产业发展；1个智囊团——省低空空域改革专家库，为全省低空改革工作各项决策提供智力支持。

在保障体系方面，海南在全国范围内率先建成覆盖省级区域的低空空域空管服务保障示范区和军民航双认证的通航飞行服务站，采取军民航联合监管模式，对通航飞行活动实行归口管理。江西建设覆盖全省的低空航管服务保障系统，对全省低空空域进行全面管控，实现低空1000米以下飞行“看得到、呼得着、叫得应”，同时建成南昌、景德镇、都阳三地的低空航管服务保障系统，并实现互联互通。

在系统平台方面，湖南建成全国首个可服务全省的A类飞行服务站，为通航用户提供飞行计划处理、航空情报服务、飞行情报服务、气象情报服务、飞行动态监视和飞行中服务，同时实现了“一窗受理、一网通办”飞行计划申报。综合运用“北斗+ADS-B+5G”三模技术建设低空监视通信系统，在全省建成53个地面监视站，基本实现全域低空监视全覆盖。安徽打造全省通航飞行服务平台，为省内通航用户提供任务审批、飞行计划、航空气象、航空情报、飞行情报及协助救援等“一站式”服务。编制《飞行服务站运行手册》等工作制度并将通航服务融入省政务窗口，实现“一窗受理，一网通办”。

多方面制约因素待突破

随着我国低空经济快速发展，交通运输部门在这一新兴领域中被赋予新的责任和使命。低空经济涵盖无人机物流、空中游览等方面，对综合交通运输体系发展提出更高要求：一是体系标准制定。急需构建安全、高效的低空交通管理体系，推动低空空域资源合理规划与有效利用，优化空域结构，为各类低空经济业态提供广阔的发展空间。二是基础设施建设。积极推动技术创新和基础设施建设，包括但不限于低空飞行服务站、导航设施的布局和完善，以及无人驾驶航空器交通管理系统的研发应用，力求打造智能化、网络化的低空交通服务体系。三是多方协同发展。协同各方力量，强化低空经济产业链的培育与发展，通过深化政策引导、强化人才培养、鼓励企业创新等方式，助力我国低空经济实现高质量发展，使其成为带动经济社会全面进步的新引擎。

在低空经济这片蓝海中，交通运输部门肩负着秩序维护者、规则制定者和服务创新者的多重角色，在保障安全、促进发展、服务社会等方面发挥不可替代的重要作用。

江苏作为经济大省、制造业强省，正超前布局建设未来产业，探索低空经济发展的“江苏模式”。一是省级层面加快建立健全管理体制机制。江苏通过成立省级低空空域协同管理组织架构，推动成立江苏省低空飞行服务中心，以提高低空飞行服务保障能力，促进低空经济产业的快速发展。二是争创低空经济领域示范。南京民用无人驾驶航空试验区是国家首批试验区，建立了运行管理中心、低空服务管理平台和低空联网平台“一中心、两平台”管控服务体系，在民用无人驾驶航空试验区发展中起到了低空无人机运行精细化服务与管理的示范作用。三是积极开拓应用场景。南京无人机基地开发了无人机协同森林巡检、长江生态监测、江面物流运输、老山应急救援等一批典型应用场景，已建立起基于低空5G智联网的无人机运行生态。四是助推产业链延伸。苏州基于市域产业基础及全市低空经济发展的先发优势，提出打造“一带四区多点”的低空经济产业空间结构，与低空飞行运营、整机制造、高端装备等企业联合，优先在物流运输、空中游览、医疗救护、智能巡检等领域实现突破。

低空经济发展前景广阔，但现阶段仍面临一些制约因素。一是低空空域供给不足。我国民航使用空域大部分为管制空域，开放的低空空域没有成网连片，难以适应无人机多点飞行、便捷高效的特点。二是军地民协同机制有待完善。我国空域结构复杂，空域资源动态使用机制尚不健全，一个飞行活动可能涉及多个空域，飞行计划审批往往需要跨地区、跨部门申报，流程繁琐、周期长，直接影响了飞行组织与实施。三是低空飞行保障能力不足。低空空域飞行密集、地面障碍物多、气象条件更复杂，导致低空空域通信、导航和监视覆盖难度更高，虽已提出构建涵盖全国、区域、飞行服务站的三级低空飞行服务保障平台，但目前尚未形成一套系统、科学和完善的低空飞行运行体系，低空空域飞行服务保障能力相对不高。

向有条件、有积极性的区域进行政策倾斜

为加快推进我国低空经济高质量发展，持续推动低空空域管理改革，应以政府为主导、空域为基础、安全为关键、市场为指引，强化军、民、地协调联动，笔者提出以下建议：

强化基础配套设施建设。采用国家、地方和企业用户多元化投资相结合的方式，根据空域类别和保障需求，加强空管配套设施建设。一是完善空域管理运行机制。在全国范围内划设符合各地区特点的低空空域类型，对已经划设的三类低空空域使用方法予以明确，并简化飞行计划申请及批复程序，提高不同类型低空空域的运行管理效率。二是强化技术管理手段。建立网络化的飞行计划服务系统，提供同一管制区内所有的飞行计划及动态，且可提供基本的预警功能，从而为飞行中调配提供有效的数据支持。三是提高低空空域通导监能力。根据各地区发展特点，推广使用卫星通信系统，星基、地基导航技术等，提高低空空域的通信、导航、监视服务能力，针对飞行密集地区、边境地带，以及空中禁区、危险区、限制区和重要目标附近地区，加大雷达监视设施的建设力度和雷达覆盖范围，确保重点区域雷达监视的无缝连接。

积极推广试点成果运用。做好顶层设计，制定适合我国低空空域管理改革的中长期战略规划，鼓励各级空管部门和地方政府，立足现有条件，结合各地区特点，紧扣低空空域资源使用安全与效能的原则，积极推进低空空域管理改革试点工作，并总结湖南、四川、安徽、海南、江西等试点省份好的经验和做法，研究找准存在的问题，加快实现低空空域资源利用最大化、空域分类划设合理化、低空空域使用灵活化、低空空域管理法治化、低空空域使用保障系统化、低空空域建设发展长远化。

完善一体化运行管理体系。加快完善一体化运行管理体系，提升低空空域精细化管理水平。一是强化管理部门职能。通过制定国家低空空域管理政策、细化空域分类，解决低空用户与军民航之间的矛盾。二是推进信息一体化进程。加强军民航空域管理信息系统的融合，使军民航各自掌握的低空空域数据信息充分共享并提高兼容性，最大限度发挥低空空域资源的主权性、安全性、经济性。三是健全低空空域综合评价体系。制定低空空域评估标准和程序，结合低空空域运行数据，定期对整体运行效果进行综合评估，并根据评估结果及时对低空空域进行调整和公布。

加强法律法规体系建设。建立健全国家低空空域管理改革相关法规标准。一是完善低空空域管理法规标准。根据国家空域分类及低空空域管理改革方案，细化相关法规标准，进一步明确低空空域管理的政策、主体、责任、方式与机制，制定军民航空域管理的统一规范。二是完善低空经济发展政策体系。结合市场需求，加快研究出台与低空经济发展阶段特征相适应的财政、金融、产业、市场监管等相关配套政策以及政策保障体系，强化支撑保障能力。三是鼓励地方政府研究出台配套政策。加大地方政府购买服务力度，设立专项资金，引导社会资本参与地方低空经济发展。持续关注低空空域管理改革试点省份进展情况，优先向有条件、有积极性的区域进行政策倾斜，研究出台与低空空域管理改革相适应的配套政策，形成政策叠加效应，鼓励先行先试，推进协同发展。

（作者单位：华设设计集团股份有限公司）