我国22座超大特大城市交通运输该如何治理

去年年底召开的中央经济工作会议提出，提升超大特大城市现代化治理水平。超大特大城市作为一个复杂、开放、动态的系统，是城市发展的高级阶段和创新形态，是推动我国新型城镇化与社会经济高质量发展的重要引擎。创新超大特大城市空间治理机制，尤其是交通运输治理现代化，对于引领国土空间规划发展与新型城镇化具有重要意义。

交通运输治理是超大特大城市空间治理的基础

根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口达到500万至1000万的城市为特大城市，城区常住人口超过1000万的城市为超大城市。根据第七次全国人口普查，我国共有22座超大特大城市，其中包括上海、北京、广东深圳等7座超大城市，以及湖北武汉、浙江杭州、陕西西安等15座特大城市。

截至2024年年底，22座超大特大城市人口规模达3.1亿人，占全国比重为22%；经济规模超过47万亿元，占全国比重近35%；人均GDP水平达到15.2万元，约为全国平均水平的1.59倍，城镇化平均水平达到87.5%，远超全国平均水平的67%。

超大特大城市是全球城市网络的重要节点，是我国参与全球经济发展与空间竞争的特殊单元和载体，具有人口规模大、组织构成复杂、利益诉求多元、治理难度大等特点，同时面临交通拥堵、用地紧张等问题。当前，超大特大城市交通运输治理加快从“要素驱动”转向“创新驱动”，从“投资驱动”转向“运营驱动”，从“规模增长”转向“质量提升”。

把握超大特大城市的阶段特征和发展趋势，优化超大城市的规划、建设和治理，成为新时代推动超大特大城市高质量发展与现代化治理的重要理论实践问题。作为国土空间和治理体系的核心，交通运输治理是超大特大城市空间治理的基础，其治理关键在于供给和需求关系在数量、质量、模式、空间、服务等方面的相对均衡。

实现交通运输与不同要素组合的综合治理

推动超大特大城市交通运输治理现代化，是解决不平衡、不充分发展的重要手段，是优化和加快推进城市现代化治理的重要场域。

从发展逻辑来看，超大特大城市交通运输治理关乎工业文明向后工业文明、生态文明、智能文明的发展转型，强调更绿色、更低碳、更智能的交通运输体系构建。

从理论逻辑来看，超大特大城市交通运输治理关乎城市、区域乃至国家治理体系与治理能力现代化，强调交通运输治理在多个空间尺度的综合价值，既是满足微观交通可达性和拥堵治理的需要，也是满足宏观层面产业体系、社会经济乃至国家竞争力的需要。

从现实逻辑来看，超大特大城市交通运输治理关乎高质量、一体化、均衡化、数智化发展目标的实现，强调交通运输治理在交通运行效率、交通出行体验、交通安全智能、交通增值赋能水平等多维综合目标的实现。

超大特大城市交通运输治理现代化是解决城市规划、建设、运营、管理等多个关联问题的综合治理，呈现了不同的治理要素类型，如公共空间、住房空间、空间结构、流空间、产业空间、社会空间等，是涵盖政治空间、生活空间、社会空间、生产空间等再生产的综合治理，以不断解决超大特大城市发展的公共服务供给数量质量不足与人口集聚的结构矛盾。从单一交通运输要素类型治理转向交通运输与产业、人口、土地等不同要素组合的综合治理，成为超大特大城市转变发展方式、提升发展成效、兼顾发展效率和公平均衡的重要基础。

超大特大城市交通运输现代化治理实施路径

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。近年来，超大特大城市发展方式加快由规模扩张向内涵提升转变，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。笔者认为，推动超大特大城市的交通运输治理现代化，需要不断加强过程治理、主体治理、尺度治理、要素治理。

首先，超大特大城市交通运输治理包含规划、融资、建设、运营、管理等多个关键环节的过程治理，需要不断以动态多样的视角，来认识交通运输转型升级的过程治理。

其次，超大特大城市交通运输治理强调中央政府、区域政府、地方政府、社会资本、个体等重要利益相关人的主体治理。

再次，超大特大城市作为全球治理的核心场域，是全球化、区域化和本土化交织影响的区域，既需要强调全球化的交通运输发展，增强在全球交通运输体系及其支撑的社会经济发展的地位，也需要强调本土化交通运输问题治理。

最后，在要素治理方面，不仅需要把握“动态交通与静态交通”“公共交通与私人交通”“传统交通与新型交通”的供给及其时空关系，以及不同管理部门的统筹协调与协作，还需要把握交通要素与土地、资本、数据、劳动力等其他社会经济要素的优化配置。

因此，面向城市交通治理的复杂性、动态性和区域性差异，需要建立以战略思维、底线思维和系统思维为导向的超大特大城市交通运输治理现代化的实施路径，强化规划引领、空间约束与统筹协调。在试点型实践、任务型驱动、问题型导向影响下，需要强化不同尺度、层级、类型的超大特大城市交通运输特色化、地方化治理机制，统筹城市空间布局、产业结构、人口规模，做好框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，推动城市健康宜居安全发展，为经济社会转型和美好生活提供强力的支撑。

（作者单位：宁波大学“陆海国土空间利用与治理”浙江省协同创新中心）