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服务质量评价“工作不落实”问题刍议

2019-10-15 14:50:37 来源:中国交通新闻网 作者:蒋 帅 -标准+

从公共管理学的角度讲,我省实行的高速公路服务质量评价可以被视为以评价为主要内容的质量管理体系,是评价标准、方式、程序的统一和协调。良好的质量评价体系应具备三大要素:良好的标准体系,科学、全面的指标设置和权重分配;良好的运行模式,与评价主体相适应的评价方法,规范、闭合的评价程序;良好的结果运用,能够充分实现质量管理目标。

新的质量管理体系甫一出台难以达到上述标准,加之外部环境处于不断变化中,客观上要求体系自身不断的进行调整。现行高速公路服务质量评价体系同样不是一蹴而就的,是不断发现和解决问题过程中逐步形成的。同时,服务质量评价的最终目的是履行行业监管职责和提升高速公路服务质量,既定目标的达成也是优秀质量管理体系的根本要求。本文一方面简要回顾服务质量评价体系历次修改内容和主要思路,另一方面从“工作不落实”的角度分析影响服务质量评价目标达成的几个主要问题及判断、应对方法。

一、评价体系的数次调整

自2014年起服务质量评价已经实施四年半时间,期间服务质量评价标准、方式和程序经历数次修改。总的来说,评价标准更具有操作性,评价方式和程序更契合行业监管工作现实情况。这些变化、调整、修订来自于若干次调研、座谈、研究的成果,参与人员有高速公路管理公司、营运公司、执法支队、大队、第三方机构等,大部分体现在2017年印发的《四川省高速公路服务质量评价实施细则》中,《细则》的出台也标志我省高速公路服务质量评价体系基本完善,趋于成熟。

(一)评价标准的健全完善。评价标准的完善工作是一项系统工程,为完成这项复杂而艰巨的任务,从复杂的情形中,抓住主要矛盾,找到解决问题的关键,确立正确的思路和原则尤为重要。服务质量评价标准具有以下三个特点。一是综合性强。标准涉及高速公路管理养护、运行、收费和运营管理等各个方面,包含技术指标检测、社会调查等。二是标准化要求高。日常评价工作由不同专业、年龄、学历的大队人员承担,对指标体系标准化程度提出了更高要求。三是有实践基础。评价试行工作为评价标准的完善提供了宝贵的实践经验。基于上述特点,评价标准的修改始终坚持问题导向,广泛征求被评价者和专家意见,提高量化标准比例,减少定性项目和主观性强的指标权重,通过调研、检查、收集意见等,不断发现问题,探索解决问题的方法。

(二)评价模式的流程再造。这一部分的修改是结构性的调整,也是革命性的修订。我们通过检视自身职责定位,梳理行业监管目标,考察工作的完成情况,从流程上重塑评价工作模式。一是量分条件的改变。最早的模式是“现场检查-发现问题-通知整改-复查整改情况-扣分”,这是一套完整的运行模式,其最大的问题在于与营运公司巡查工作模式雷同、职责重叠,我们修改了这一模式,改为“现场检查-发现问题-扣分”。二是检查频率的改变。日常评价频率从每天1次调整为每月4次。实际上第一和第二点改变是联系在一起的配套措施,目的在于避免替代高速公路营运公司日常巡查职责,回归“裁判员”身份。三是社会调查的外包。社会公众作为高速公路使用者,对高速公路运营服务质量的好坏应最有发言权。但公众调查对专业性要求很高,需要科学抽样、规范调查,目前执法大队开展的社会调查从实施主体、程序、方法等都难以达到要求,调查结果难以让人信服。为提高公众调查可信度和权威性,我们引入第三方机构实施公众满意度调查,以其第三方的超然地位和科学规范的操作方式,保障公众满意度调查结果的科学性、客观性和公正性。

(三)评价方法的适应性调整。服务质量评价属高速公路行业监管体制机制创新,需要不断进行与实际情况相符的调整优化。一方面与业务水平要求适应。对多个对象实施的考核评价,公正性是基本要求之一,实际是对评价标准尺度的统一性要求。为统一评价标准尺度,日常评价创新实行一路一评价组工作模式,成立片区集中办公中心后,实行一区一评价组工作模式,从运行模式上统一标准尺度,提升日常评价结果的客观公正性。另一方面与行业管理体系相适应。评价工作实行之初,执法支队职责相对薄弱,主要是汇总上报评价结果。为健全局(总队)、执法支队、评价工作组三级日常评价责任体系,执法支队工作职责得到进一步充实。目前执法支队职责包含日常评价的组织实施和内部监督,即组织成立评价工作组、对评价工作组工作完成情况的随机检查、评价结果的核对上报等。突出执法支队作用符合扁平化管理理念,有力保障日常评价规范实施。

二、评价工作的主要问题

当前服务质量评价工作仍然存在一些问题,这里首先用统计方法作简单的分析。2017年《细则》施行后规则发生重要变化,前后数据对比的意义不大,综合考虑,本文把统计分析的样本框定于2018年1月至2019年5月。主要观察两个数据趋势:全省月平均分和各项目月度得分标准差,后者显示各项目月度得分的离散程度。观察月平均分数据样本,全省月平均分总体呈明显上升趋势(见图1),观察各项目月度得分标准差,可以看到在3月达到一个高位后呈持续下降趋势(见图2),两个趋势表明在过去的17个月中,我省高速公路服务质量评价结果分值有逐渐提高和逐渐趋同的趋势。一般来讲如果没有较大的内外环境变化,前面两个数据应当是有所波动且总体趋于稳定的,目前的趋势属于异常状态。

我们可以用2018年全年4次社会满意度调查结果来比较,其各次平均分分别是76.9分、77.3分、78.1分、77分,各项目满意度标准差分别是2.76、3.32、2.56、2.34,特别是标准差部分,评价结果数据从2018年5月开始就在1以下,仅有满意度调查结果的三分之一左右。究其原因,客观上各营运公司对评价标准的掌握更为熟悉,对个别标准有应对措施等的确会产生这样的趋势,但通过暗访、调研等掌握的情况看,日常评价裁量不当、程序失范、督导不力的问题不同程度的存在,对评价结果的影响更为直接。一言以蔽之,还是规定的标准、程序、方式在评价工作中落实得不充分导致的,并且我们可以说这种不充分的趋势还在增强、问题越发凸显。为确保服务质量评价客观、真实、公正,以及行业监管健康可持续发展,我们必须把抓落实作为评价工作优化提升的主要工作任务。

三、“不落实”的具体表现及应对

(一)标准尺度不落实。日常评价每月4次、每月实现全覆盖的检查方式可以被视为采用抽样调查方式。抽样的特点是从数量上以部分推算总体,起到全面调查认识总体的作用,以保证调查的精度。总体中含量或大或小的部分被抽中的概率也或大或小,因此,即便某次现场检查发现问题为偶然现象,在每月4次、每年48次的评价也能如实反映被评价高速公路服务质量基本状况。实际工作中,营运公司人员可能以“刚丢的垃圾”、“刚破坏的隔离网”作辩解,从逻辑上强调客观因素,质疑评价扣分的客观公正性,以获取评价人员的谅解,得到对营运公司更有利的评价结果。但从前述抽样调查的性质角度讲,若执着于每一次评价的合理公正性,恰好会引发总体评价的失真,所以这样宽松的裁量并不是良性的,将对总体评价结果的真实性产生负面影响。总之,我们的职能职责要求日常评价“严字当头”,这样不仅能反映客观真实的服务质量状况,也是实现全省统一评价尺度的最根本、最有效途径。

不可否认的事实是,无论是执法还是监管,都存在自由裁量的空间。高速公路管理战线长、规模大,涉及的行政管理内容多,且跨越多个领域,决定了评价标准、细则难以穷尽所有的情况,必然给予日常评价人员一定的裁量空间。对于评价人员来说,自由裁量既是权力也是责任,更是监管业务水平的体现。在讨论良性自由裁量的基本原则时,我们是在回答一个问题:什么因素可以优先于评价标准,可以为之放宽或收紧尺度?评价标准、程序、方式根本上讲不是目的,只是手段,评价的最终目标是履行行业监管职责和提升服务质量。若调整评价尺度,我们必须先作出判断,即是否有利于履行行业监管职责、有利于提升服务质量。总而言之,现行评价标准并没有设置自由裁量范围,但是在实际工作中仍然存在裁量的空间,自由裁量必须服务于履行行业监管职责和提升服务质量的最终目标。

(二)机制建设不落实。假设一个高速公路路段分别由三个大队管辖,为了开展1次日常评价,至少需3辆车6个人,前后做3次准备工作,现场检查后需制作和上报3份日常评价资料,若由评价工作组派遣人员开展日常评价,虽然总耗时相同,但仅需1辆车2个人,内业的工作量也会减轻。“一路一组”的评价方式是解决尺度不一问题的重要举措,也有助于减轻同一路段大队的总体工作量。“一路一组”评价方式的实现关键在于统筹,有效的统筹协调可以充分发挥这一新机制的积极作用。表面上组成评价工作组,平时各自为政,月底汇总评价分数的做法让“一路一组”流于形式,实际上只起到了汇总分数的作用,从这个意义上讲,不统筹不协调就等同于不落实。

(三)检查督导不落实。现行评价标准中只有少数指标要求发现问题后要求限期整改,视最终整改情况量分,其余指标均实行现场量分。但现场量分并不等同于不需要整改问题,为实现提升服务质量的目标,整改和督导整改仍然是必要环节。执法大队对偶发性问题要及时督促整改,避免产生破窗效应,演变为长期顽固问题,跟踪监控所辖路段服务质量问题,对长期存在的问题进行专项督导。同时,执法支队对大队进行的检查督导就应当包含上述工作的完成情况,即是否完成日常评价规定任务,是否督导整改问题,有没有长期问题产生,是否对长期问题进行专项督导。

作者系厅高管局(执法总队)

编辑:王禹茜

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