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城市公交场站用地综合开发潜力大

2022-04-18 10:38:04 来源:中国交通报 作者:杨卫东 范东涛 -标准+

城市公交场站为乘客提供上下车、候车、换乘等服务,是车辆停放、运行调度、管理维护等活动的场所和空间,是城市公共交通系统的重要基础设施。近年来,我国深入实施城市公交优先发展战略,公交场站建设日益受到重视,但由于建设用地和资金等问题,建设推进难度较大,已成为城市公交发展的一大短板。急需拓展公交场站建设思路,推动公交场站与城市公交及经济社会的协调发展,本文结合我国城市公交场站建设需求,提出推进城市公交场站用地综合开发的相关建议。

公交场站用地综合开发多重利好

一是有利于促进公交场站用地落实并提高用地效率。用地供给不足是城市公交场站建设中最突出的问题。目前城市公交场站用地主要为无偿划拨用地,并且一般占地规模较大,在土地资源稀缺、地段地价和开发效益较高的城市中心区,用于商业、商务和住宅开发带来的直接经济效益远大于仅作为社会公益性的公交场站。城市中心区公交场站用地落实困难,往往只能将一些边缘化、郊区化的用地划拨为公交场站用地,既造成了公交场站供给与需求在数量上的不足,也存在空间上的错位。另外,目前公交场站大多采取独立占地的平面式开发,土地资源利用效率较低,造成了城市宝贵土地资源的浪费。在城市土地资源日趋紧张的今天,必须转变不合理的公交场站用地方式,推进公交场站用地综合开发,实现土地集约高效利用。

二是有利于解决公交场站“建管养运”的资金问题。目前大多数城市公交场站“建管养运”资金主要依靠政府财政拨款或公交企业自筹,财政投入不足、企业自筹难度大,并且公交场站作为划拨用地难以融资,建设资金缺乏造成公交场站建设困难。另外,公交场站日常管理、养护、运营也需要资金投入而无法创造效益,使得公交场站即便建成也难以发挥其应有的服务效果。推进公交场站用地综合开发,政府可利用获取的土地出让金补贴公交场站建设,开发企业可依托土地进行融资,利用开发收益维持公交场站的日常管理、养护、运营,实现以站养站,不仅能够有效缓解公交场站“建管养运”的财政资金压力,实现场站自我完善与资产增值保值,还可为公交可持续发展提供资金保障。

三是有利于实现公交场站交通功能与城市服务功能“双赢”。目前公交场站仅以交通功能为主,并未与城市服务功能有效结合,无法做到与公交客流需求“无缝衔接”,服务水平较低。实际上,公交首末站、枢纽站等公交场站作为人流集散和交流中心,具备便利的交通区位条件,通过综合开发实现公交场站的交通功能与商业、办公、居住、娱乐等城市功能的高效复合,促使公交供应与需求的紧密结合和无缝衔接,有利于保障公交场站客流,提高公交服务水平,推动城市用地TOD开发,实现交通与用地开发“双赢”。

国家有支持政策地方有成功实践

城市公交场站用地综合开发得到国家层面鼓励和支持。2012年,《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》明确提出,对新建公共交通设施用地的地上、地下空间,按照市场化原则实施土地综合开发;对现有公共交通设施用地,支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发;公共交通用地综合开发的收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。2013年,《交通运输部关于贯彻落实〈国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的实施意见》进一步强调了公共交通用地综合开发。2019年,中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》,要求加强公交站点等设施建设,大力发展枢纽经济。

成都、杭州、广州、南昌、南京、郑州、深圳、厦门、常州等城市对公交场站综合开发进行了探索,形成了三个方面的经验。

一是提前系统谋划,指导公交场站综合开发。2000年,四川成都开始对公交场站用地供给方式与开发模式进行理论研究,编制了一系列公交场站规划和《成都市中心城区公交场站综合体建设实施方案》,建成德源、金沙、万家湾等公交场站综合体。2021年,江苏省常州市交通运输局等七部门联合印发《常州市公共汽车客运服务设施建设规范》,鼓励公交场站综合开发和立体化建设。

二是给予政策支持,保障综合开发顺利实施。2011年,江西南昌出台《关于促进城市公共交通优先发展的意见》,要求“在确保公交场站基本功能的基础上,因地制宜,进行综合开发利用,相关收益用于公交事业发展”,建成红谷客运配套中心、公交营运中心等综合开发项目。2013年,浙江杭州印发《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案》,要求“规划允许上盖物业的公交场站,采取综合开发方式”,完成老三场、北大桥、焦家村等公交地块的综合开发。2019年,江苏南京印发《市政府办公厅关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见(试行)》,将公交场站纳入城镇低效用地,调整用地性质进行综合开发,已开展所街等公交场站综合开发。2021年,河南郑州出台《郑州市人民政府关于郑州市推进公交场站综合开发的实施意见》,支持公交场站综合开发以缓解公交基础设施建设投融资压力。

三是通过配建形式,实现社会群体多方共赢。深圳、广州、南京、西安等多个城市出台了建设项目配建公交场站的政策文件。厦门将公交场站与社会保障性住房相结合,建成观音山公寓公交综合体等项目。

建议在综合开发利用方面强化优惠扶持

为了保障城市公交场站可持续发展,更好地服务城市公交与经济社会发展,满足人民群众美好出行需求,建议重点从五个方面推进公交场站用地综合开发。

一是强化公交场站规划先导作用。规划是龙头,起先导和控制作用。根据城市发展,及时编制或修编公交场站专项规划,以综合利用为主导,科学规划布局城市公交场站,加大公交场站用地控制力度,严禁任意调整和占用公交用地。

二是切实落实公交场站配建要求。结合建设项目配套建设公交场站是解决公交场站建设用地、资金问题的一种有效途径,是实施综合开发的一种有效方式。建议按照《城市公共汽电车场站配置规范》要求,严格落实公交场站配建制度,结合交通枢纽、住宅小区、商业中心、产业集中区、旅游景点、学校、医院和大型公共活动场所等建设项目配建公交场站,由相关部门在下达规划设计条件中提出配建要求。配建公交场站应与建设项目同步规划、同步设计、同步建设、同步竣工、同步投入使用。

三是加强公交场站综合开发用地政策支持。土地是公交场站综合开发的基础,用地性质是制约综合开发的难点及关键点。目前各城市公交场站土地性质一般为交通设施用地,由政府无偿划拨,仅能进行场站及配套设施建设,且地块容积率低,不具备综合开发的条件。建议政府出台相关政策文件支持存量公交场站用地调整用地性质,将既有公交场站用地由交通设施用地属性调整为经营性用地,再以“招拍挂”或协议出让的方式出让给开发企业进行综合开发,在保证公交场站功能不减的前提下,提高公交场站用地的使用效率和开发强度。新规划公交场站,建议合理配比公益功能与商业功能,找准公交公益服务与商业营利的平衡点,既保障场站功能,又利用开发收益反哺公交经营不足。

四是加大公交场站综合开发资金扶持力度。建议政府出台相关政策,明确用于综合开发的公交场站用地出让后收益按比例或扣除国家政策规定的税费后全额返还公交事业,用作后续建设和开发。给予公交场站综合开发建设的加油站、加气站、充电站等项目对外经营资质许可,为综合开发提供证照办理便利,减免土地、房产租赁等税费,免征各项建设规费等优惠扶持政策。

五是出台公交场站综合开发建设指南。当前关于公交场站用地综合开发的标准规范比较缺乏,建议相关部门出台公交场站综合开发建设指南,统筹优化相关政策、标准和工作机制,引进综合开发专业机构,进行有整体规划的统一性、专业性开发,在确保交通功能顺利发挥的前提下,避免交通功能与综合开发业态的相互影响,提高运行效率,实现有机融合。

(杨卫东系华设设计集团股份有限公司董事长,范东涛系该公司副总裁)

编辑:翟慧

审核:孙英利