软硬兼施提升城市出行衔接服务

多种方式分工协作、优势互补、协同发展的城市出行体系正成为发展趋势，提升城际、城市、城乡不同方式之间衔接服务品质，对于进一步增强城市和城市群综合承载能力、促进区域高质量协调发展至关重要。当前，不同出行方式之间仍存在衔接距离远、换乘不方便、班次缺乏联动等问题，急需深化改革、统筹实施、改善服务，增强人民群众出行的获得感、安全感、幸福感。

积极推动出行衔接服务提升

国家顶层设计强调了出行衔接的重要性，指出了发展方向，明确了工作要求。2021年2月，《国家综合立体交通网规划纲要》提出了“强化衔接联通，提升设施网络化和运输服务一体化水平，提升综合交通运输整体效率”的基本原则。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“推动市内市外交通有效衔接和轨道交通‘四网融合’，提高都市圈基础设施连接性贯通性”。2021年11月，国家第一次编制了《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》，提出“提升新建综合客运枢纽换乘衔接水平、推动新建综合货运枢纽集约高效发展”等工作要求。

区域层面制定发展规划，提出了各种交通方式在设施、服务、信息融合发展的方案要求。2021年6月、12月发布的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》和《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》强化推动信息互联、票务互认、安检互信、支付互容、管理互通，加快统一标识信息、信息平台、服务标准和评价体系，逐步实现一体运营、一体管理、一体服务。2021年6月，江苏省发布了《沿江城市群轨道交通多网融合三年行动计划（2021—2023年）》，提出围绕多网络衔接、零距离换乘、高效率出行，系统性规划多方式、多线路间衔接和换乘条件，并做好预留预控；推进枢纽内部与各种公共交通系统性布局建设，实现功能复合。

城市层面开展了多样化的具体工作，从标准规范、设施建设、服务衔接等方面进行了有益实践。南京发布了“轨道交通站点换乘及服务设施配套规划标准”的规范性文件。兰州、贵州、银川等城市实现了机场与高铁的“零距离”换乘，换乘距离均在200米以内。北京、上海、重庆、武汉等10多个城市实践了城市轨道交通同台换乘。2023年5月，天津积极推进地铁和公交两网融合，迁移8个公交站牌，调整7个公交站名，缩短了公交站点与地铁车站的换乘距离，提高站名辨识度，实现“易换乘”。南宁实施城市出行体系网络融合提升、节点衔接优化、智慧创新赋能、体制机制创新等四大行动，并实现了地铁、公交、骑行的信息整合和智慧出行。

急需补短板强弱项

设施硬衔接上，网络整体化程度不高。布局方面，城市对外客运枢纽呈现向城市边缘布局的趋势，人为割裂了与城市内部出行需求集中区的联系，加大了城市内部交通集疏运压力。衔接方面，全国综合客运枢纽中实现一体化衔接项目占比不足30%，绝大多数城市的火车站、机场、汽车站之间，以及与城市轨道交通、公交、轮渡等城市内部出行方式之间采取了独立平面布局模式，综合交通枢纽设施共享共用程度不够。融合方面，干线铁路网、城际铁路网、市郊铁路网、城市轨道交通网络“四网融合”仍停留在规划和政策层面，真正实现多网融合的还不多；城市公交站点与城市轨道交通站点等之间的布局不够合理，超过100米或者200米以上的情形普遍。此外，非机动车停放处、机动车临停泊位配套不足现象仍然普遍存在。

服务软衔接上，一体化运营水平偏低。大部分城市还没有实现火车与城市轨道交通之间的安检互认，虽然北京西站、天津站等一些火车站实现了双向安检互认，但是火车站到城市轨道交通的单向安检互认居多。火车、机场、道路客运等对外出行方式与城市轨道交通、公交等运营计划衔接不足，特别是对外出行方式延误时，更加缺乏机动灵活的接驳服务。换乘引导标识系统不完善，存在导向标识可持续性差、导向标识的设置及数量不够科学、导向标识体系繁杂等题。无障碍出行设施和出行服务方面发展滞后，换乘枢纽无障碍通道、无障碍电梯等设施的普及率不够，使得特殊人群无法实现便利安全出行。

信息互联互通上，数据共建共享层次低。一体化信息服务有待完善，各类出行信息之间仍存在壁垒，基于出行链的信息服务缺乏整合优化，导致无法建立协同运营机制，跨方式之间的联程运输基本上没有实现，不同运输方式在客运信息共享、联网售票方面仍存在较大问题。乘车码种类繁多，换乘扫码程序繁琐，“一码通行”之路仍很漫长。虽然当前基于地图的出行信息服务已经非常普遍，但是，候车、乘车、换乘等多环节出行时间、出行品质难以达到乘客预期，特别是在准点率方面严重影响了城市公交出行的吸引力。“出行即服务”（MaaS）体系仍然处于初级发展阶段，在政策法规、体制机制、信用体系、标准规范、安全隐私、绩效评价、票制票价与票务清分等方面还存在很多挑战。

一体化推进品质化发展

努力践行全心全意为人民服务的宗旨，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，坚持理顺体制机制、健全法规标准、注重规划设计、深化服务升级、强化信息赋能，完善衔接设施网络、服务网络和信息网络，加快推进出行体系衔接服务一体化、规范化、品质化发展。

改革出行体系衔接管理体制机制。一是建立完善综合客运枢纽管理体制，成立专门的城市综合客运枢纽管理机构，由城市政府部门和国家局属地人员共同组成，强调统筹协调和主导开发职能，全过程推进机场、火车站、汽车站等综合客运枢纽规划、建设、运营和安全应急等管理工作，鼓励实施“客运枢纽+片区经济”统筹建设和运营，推进综合客运枢纽和枢纽经济区统一规划、统一设计、统一建设、统一管理、统一运营。二是建立综合客运枢纽管理机构与省交通运输主管部门、国家局、城市各类出行方式管理主体和运营主体的常态化会商机制，协同解决客运枢纽一体化衔接发展过程中遇到的问题。三是建立综合客运枢纽管理机构与气象、消防、公安、应急救援、卫生防疫等部门的联动机制，定期开展救援演练，强化应对恶劣天气、公共卫生事件、突发事件等应急处置能力。

建立健全出行体系法规标准体系。一是积极推动交通运输法立法工作，重点解决多种出行方式统筹、协调和衔接等方面的问题，将出行体系衔接换乘的规划、建设和运营等作为重点进行固化，强化一体衔接要求。二是开展出行衔接领域标准体系建设，包括合理确定综合客运枢纽建筑总规模和规划设计标准、综合客运枢纽衔接换乘配套设施设备标准、出行方式内部和方式之间的运力匹配与组织衔接标准、衔接指示标识标准规范、无障碍设施设备配置标准、衔接服务质量评价标准。三是鼓励地方开展衔接换乘方面的法规标准建设，支持地方开展针对性强、操作性强的标准或者规范性文件建设，明确各类衔接设施建设、设备配置和服务规范。

强化规划设计，提升衔接内涵品质。一是以TOD理念为指引，坚持“功能复合、站城一体”布局综合客运枢纽，强化铁路、机场、道路客运等对外交通方式与城市公共交通、市郊铁路等方式的“零距离”衔接规划设计，强调单体立体综合规划设计和开发，最大限度保证城市内外出行方式换乘距离最短、换乘效率最高，完善枢纽1公里范围慢行设施建设，系统构建多层步行连接体系，打造5分钟内完成高效便捷换乘的综合客运枢纽和产城融合综合体，强化城市内外出行方式衔接规划编制与实施。二是按照对外交通和城市轨道交通双向安检互认的原则，设计设置便捷的换乘通道或者区域，推动安检主管部门统一不同安检标准和禁限带品目录，明确相关单位安检责任。三是将城市轨道交通站点、公交站、出租车站、自行车停放点尽可能控制在50米半径范围内，减少换乘时间。四是轨道交通“四网融合”规划设计时，强化多网多点同台换乘，便捷百姓乘车，提高快速疏散能力。

推进出行体系衔接服务转型升级。一是建立运营企业之间的协同运营组织与调度机制，加强机场、火车站与城市公共交通在服务时间、运力规模、组织衔接及信息指引等方面的协同配合，实施接驳到站时刻表挂牌服务，保障换乘时间可控、有预期。二是丰富衔接服务模式，在城市对外出行方式、城市公共交通、城乡客运等实施末班预约服务，灵活配备车型，提高出行便捷性和舒适度。三是坚持简约、醒目原则，统筹设计衔接指引标识体系，确保标识的颜色清晰、设置连贯、位置合理。四是实施无障碍出行设计行动，完备通道、卫生间、电梯、轮椅等设备，优化语音、盲文等服务，打造无障碍“无忧畅行”。五是加快实现各出行领域票务互认互通和清分结算服务，打通城市轨道交通、公交、共享单车、P+R停车收费，实现“一码通行”和运价衔接，支撑推进联程客运。六是建立枢纽衔接换乘服务质量评价指标和公开排名机制，引导服务质量提升。

加强出行体系衔接信息服务建设。一是建立政府主导的大数据开发机制和共享机制，制定行业数据开放管理制度，制定通信、票务、站务等各类数据接口与格式规范，制定机场、火车站、城市公共交通的数据采集、存储、共享规范，实现数据共享。二是在完善显示屏、手机App、电子站牌等常规信息服务的基础上，以出行即服务为目标导向，开展城市MaaS系统建设顶层设计研究，包括商业模式框架、政府监管规制体系、信用评价指标体系、标准体系。三是引导和鼓励城市实践，开展政府主导，平台运营企业、公共交通运营企业、基础设施管理企业、信息服务企业等多方参与的MaaS生态体系建设，创新衔接换乘服务模式。

（作者系交通运输部党校处级干部专题进修班学员）