韧性城市中的韧性交通构建

自然灾害面前，城市显得更加脆弱。2021年以来，我国郑州、北京、香港等城市先后遭受极端暴雨天气侵袭，有的洪水倒灌地铁，有的局地道路桥梁严重损毁，有的城市交通大面积瘫痪，甚至出现人员死亡、失踪严重后果。

根据联合国防灾减灾署的报告，在2000年至2019年这20年间，全球共发生7348起重大自然灾害。其中，洪涝事件相比之前20年增加了134%，高温事件增加了232%，风暴事件增加了97%，各种山火燃烧增加了46%。这些灾害共造成123万人死亡，全球经济损失约2.97万亿美元。

随着城市化进程的发展，越来越多的人口住进城市，城市可能面临的自然灾害、事故灾难和公共卫生、社会安全等突发事件风险将日益增加。如何让城市交通系统在赋能日常高品质出行的基础上，提高风险防范能力，在面对极端恶劣条件时，具备相应的抵抗力、适应力和恢复力，确保城市可以持续安全运行，迫在眉睫。

9月25日，习近平主席致全球可持续交通高峰论坛贺信中表示，建设安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的可持续交通体系，是支撑服务经济社会高质量发展、实现“人享其行、物畅其流”美好愿景的重要举措。

前不久，《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》草案公布，其中涉及到韧性交通系统构建的内容，但着墨不多。创建韧性交通系统是打造韧性城市的重要支撑，是面临多重风险时可以帮助城市更好应对、保障安全、减轻影响的基础。如何加强韧性交通顶层设计，具体措施可以包括以下方面：

构建绿色出行链，保障韧性出行方式。当面对事件和灾害对交通系统的影响时，绿色出行是最具保障性、韧性的出行方式。然而，在北京，公交系统的分担率近年来持续大幅下滑，而小汽车分担率尽管有所增加，却并非稳定提升。值得注意的是，北京公交的下降趋势与自行车的增长趋势基本吻合。这些趋势展现出当前城市绿色出行领域的内部互搏，如公共交通和共享单车、地铁与电动自行车之间的竞争，导致公交系统客流量出现下降趋势。而构建一体化出行服务平台（MaaS）作为一个关键工具，可以通过提供一站式出行打包服务来推动构建绿色出行链，丰富绿色出行模式选择。此外，MaaS还能够构建交通出行的二级市场，从而在提供差异化服务的基础上突破目前的价格困局，助力公共交通复苏、普及。广东深圳已试点引入商务车厢，虽然这种尝试仍受到经济模式的限制，如商务车厢的价格不能超过普通车厢的3倍，但至少是一种差异化服务的尝试。

除此之外，公共交通也需要提升服务水平，需要通过推动道路路权再分配、促进道路交通公交化，提升公共交通走廊沿线商业、居住及办公可达比例，提高公共交通站点周边步行及骑行交通可达性，公交线路优化及定制化等措施，来保障公共交通特别是地面公交发展。

建立以数字化为依托的韧性出行服务体系。MaaS作为交通领域的创新策略，通过集成公交、共享单车、地铁等多元交通方式的一站式服务平台，利用数字化工具和“互联网+”的优势，能够提供更智能、更安全的出行选择。对出行者而言，可以在短时间内获得多种贴合自身需求的可靠、准时、经济且舒适的出行方案，并对个体需求进行实时响应。从交通系统层面来说，MaaS数字化响应机制能够实时调整交通资源，为市民提供安全的规避路线，快速响应交通需求变化。这种系统的灵活性和适应性，正是构建韧性交通所必需的。

除此之外，以MaaS为代表的以数据为底座的交通措施能够从数据层面有效提升交通安全能力，如通过智能化系统预防事故发生、利用大数据分析来改善交通行为、通过智能化交通基础设施降低潜在风险，以及运用技术创新，如自动驾驶辅助系统，来提升整体的行车安全等。这种整合性的方法，不仅能够在面对极端事件时有效利用数字化和“互联网+”的优势来提供保护，更能够确保每个人都享受到可持续和安全的交通服务，增强社会整体的适应能力和恢复力。

打造近零碳交通体系，抵御城市气候风险。在全球气候变化背景下，城市将不可避免受到极端气候影响。为了应对气候变化带来的种种问题，我国提出了力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的“双碳”目标。在我国，城市是碳排放的主要来源。来自国务院新闻办公室的数据显示，我国前30个城市碳排放总量占据了全国碳排放总量的32.6%，297个主要城市的碳排放总量则占据了全国碳排放总量的75%。交通领域的碳排放又是城市中重要的一环。根据2016年国际能源署的统计，全球16%的碳排放量来自交通。随着城市化进程的不断加快，交通需求的激增导致交通相关的温室气体排放量显著上升，不仅加剧了全球气候变化问题，也对城市环境质量和居民健康构成威胁。因此，实施交通碳减排措施，不仅是实现城市可持续发展的要求，更是构建韧性城市、增强城市抵御气候变化能力的重要途径。

关于如何实现交通脱碳，国际上总结了很多经验，一般来说，归结为三大策略：避免—转移—提升。首先，应当积极倡导“避免”原则，减少非必要的出行。“15分钟生活圈”概念的提出，通过将日常服务设施，如幼儿园、市场、公园、社区中心和医疗机构布局在居民步行或骑行可达范围内，可极大减少长途出行需求。“转移”，是指人们从高碳出行方式向低碳出行方式的转变。例如，将个人小汽车通勤改为乘坐公共交通、骑自行车或步行，这样的转变可以显著减少人均能耗。“提升”指的是通过优化能源结构和提高能源使用效率来减排。如果不得不驾车出行，那么选择电动车或低排量汽车是减少碳排放的有效方法。

在此过程中，政府角色至关重要，需要通过提供配套措施来鼓励绿色出行。包括但不限于建设安全且连续的自行车道路网，提升公共交通的服务品质和发车频率以减轻拥挤，以及增加充电桩等基础设施，降低电动车使用障碍等。

积极发展交通运输碳交易市场，市场化推动交通脱碳。我国交通行业减排路线与国际上的减排实践相比，在建立和扩展碳排放交易市场方面还存在一些行动上的滞后。虽然已经在6个城市的试点项目中将交通运输纳入碳市场并进行了配额分配，并且这些试点不仅覆盖了地面交通，还拓展至航空、港口和水运领域，但全国碳市场整体尚处于发展初期，存在着纳入行业不足、活跃度较低、市场化程度不深、缺乏进一步规范的问题。

我国碳市场覆盖主体合计碳排放超过50亿吨，2年多的累计配额交易量不到4亿吨，年均约为配额总量的2%；而欧盟碳市场2021年覆盖的固定源的合计碳排放约13亿吨，年配额交易量则超过100亿吨。欧盟碳市场作为国际碳交易体系的先行者和最大实体，已经在2022年年底通过了对建筑和交通碳定价的EU ETS II（欧盟碳排放交易体系）协议，计划到2027年建立针对道路运输和建筑燃料的单独ETS II。同时，自2024年起，欧盟将对航运公司的排放配额进行递增式强制性要求，从40%开始，逐年增加至2026年的100%。通过这些措施，欧盟不断扩大其碳交易市场的行业规模，加强碳交易市场规范，力求达到2030年温室气体排放量至少减少55%的目标。

相较之下，我国在交通行业碳排放交易领域还需加大力度，以实现更全面的碳排放管理和碳减排目标。尽管我国已经采取了碳普惠机制来激励全民参与碳减排，并努力促进绿色低碳的生产生活方式，但为了构建一个更加完善的碳交易市场，仍需在扩大行业覆盖范围的基础上，在完善方法论、提升交易活跃度、持续推进国家核证自愿减排量（CCER）项目等方面持续发力。

交通、环境与用地协调发展，助力韧性城市建设。随着城镇化加速，联合国经社理事会人口司预见中国的城镇化率将由目前的约65%上升至2050年的80%。这样的增长不仅需要新城市的扩张，更需对现有城市结构进行深刻改造和升级。传统的公共交通导向开发（TOD）模式面临的挑战日益突显，迫切需要更加全面和具有韧性的城市规划策略。

为了建立一个坚韧且适应性强的城市交通体系，我们需要超越传统的TOD模式，融入生态导向发展（Eco—TOD）的理念，以促进城市发展与自然环境之间的和谐共存。其中包含采用基于自然的解决方案（NBS），如增加渗水性路面和城市交通廊道与绿地的协同发展等，这些措施不仅能够增强城市交通基础设施对极端天气的适应能力和回弹力，而且能够通过自然水文循环的恢复，改善城市的生态环境。

此外，实施严格的城市边界控制政策以及高密度土地使用策略，能够限制无序扩张，减少居民的长距离出行需求，这些都是构建韧性交通的关键措施。通过在城市规划中整合海绵城市的概念，不仅能提高交通基础设施对抗自然灾害的能力，还能通过生态系统的修复和生物多样性的增强，推动城市环境质量的提升和经济的可持续增长。

哥本哈根的“手指规划”就是一个交通基础设施和城市发展紧密结合的典型例子，它展示了城市如何通过规划和政策实现公共交通引导的生态发展。哥本哈根这一始于1947年的规划虽经历多次调整，但始终保持着其核心理念：沿交通线（如铁路和轨道）进行指状发展，通过绿色楔形空间相隔，以此控制城市扩张并保持与自然的密切联系。同时，哥本哈根还通过近邻车站原则保证了城市发展紧密围绕公共交通设施进行，以600米至1200米的步行距离为基础，促进人们使用公共交通工具，降低了对私家车的依赖。此外，哥本哈根还通过推广超级自行车道支持绿色出行，促进区域间高效、环保的通勤方式。

总结而言，在构建韧性交通体系方面，我们的策略应当随时间的推移逐步演进，以应对不断变化的挑战。短期而言，可以依托技术创新，打造集成的出行服务平台，这可以帮助我们优化交通管理，促进绿色出行链的同时通过数字化保障交通韧性，并增强其面对未来冲击的稳固性。中期计划关键在于削减交通领域的碳足迹，实施“避免、转移、提升”三大行动计划的同时，通过碳交易市场助力碳减排，不仅控制污染物的排放，同时构筑城市对气候变化的防护壁垒。至于长期愿景，城市发展应坚守生态友好和公共交通优先的原则，避免无序蔓延和过度开发的陷阱，通过韧性交通基础设施与环境、城市的开发协调，确保交通系统的韧性、可持续性和城市生态的完整性。

（作者系交通与发展政策研究所城市规划师）