【湖南】从“被动清理”到“主动治理”

2026年修订的《湖南省高速公路条例》第四十四条首次为高速公路桥下空间保护性利用提供了法治依据，本文基于83份长沙市高速公路沿线村（居）民有效问卷及多方走访，提出构建“空间普查与功能规划前置—公益利用全流程闭环—数字智慧监管—属地主导协同共治”四位一体的长效管理机制，为《条例》配套细则制定桥下空间治理转型提供参考。

一、现状分析

（一）空间资源规模庞大，管理对象高度分散。长沙市共有高速公路经营管理单位14家，管辖路段总里程779.456公里。沿线桥梁1250座（双幅），其中特大桥23座、大桥526座、中桥587座、小桥114座。1250处桥下空间呈带状、碎片化分布，其中半数以上周边有村（居）民长期居住，村（居）民聚集区“大占”，零星居住区“小占”情况明显，管理难度极大。

（二）违法占用形态多样，安全隐患问题突出。调研发现，桥下空间违法占用主要呈现三种形态：一是堆放型，周边村民堆放杂物甚至易燃物，火灾隐患极大；二是搭建型，私自搭建临时仓库、养殖棚舍甚至生产加工场所；三是倾倒型，成为建筑垃圾、生活垃圾的违规倾倒点。问卷调查显示，高速公路沿线村（居）民认为所在区域桥下空间现存问题主要问题为“杂草丛生，缺乏管理”（55.4%）、“堆放杂物、废品”（48.2%）、“垃圾乱倒”（43.4%），仅9.6%认为所在区域桥下空间基本整洁。

（三）空间需求客观存在，自发利用难以遏制。83份有效问卷中，45.8%的受访者承认有过占用行为。堆放目的以“家里没地方放，临时堆放杂物等”为主（63.2%），“看见别人放，觉得空着也是空着，就跟着用了”占36.8%。这表明刚性储物需求与从众心理共同驱动了违规行为，而“破窗效应”的存在使得一处被占、周边效仿的现象较为突出，单纯强制清理难以根治。

（四）管理权责边界模糊，监管合力明显不足。高速公路桥下空间管理涉及经营管理单位、交通运输主管部门和属地政府三方。调研发现，经营管理单位未将桥下空间治理纳入年度养护预算，桥下空间整治长期无资金保障；同时桥下空间巡查频次普遍为每月1次，问题发现、制止不及时，发现后也倾向于移交交通执法部门了事。基层政府缺乏制度化的硬性约束，缺乏主动介入的动力，“一路三方”工作机制亦缺乏稳定性。执法力量有限，机构改革后长沙从事高速路政执法人数不及原来的¼，监管力量捉襟见肘。三方各行其是叠加权责边界模糊，导致监管合力不足。

二、对策和建议

实现从“被动清理”到“主动治理”的根本转变，应当以“安全优先”为原则，以“交通条件”为分水岭，将桥下空间划分为“以用代管”与“封闭管理”两大类，分别构建管理机制。

（一）建立“空间普查—功能规划”的前置分类机制

高速公路经营管理单位负责对桥下空间进行资源普查与安全评级，为每一处桥下空间建立包含精确坐标、净空高度、可使用面积、周边人居、交通条件、地质灾害风险等的“数字档案”，并以以上赋分项进行赋分，划分“红、黄、绿”三色可利用等级。“红色”为禁止利用区；“黄色”为限制利用区，“绿色”为适宜利用区。定期公布可利用桥下空间名单，接受公益利用申请。

（二）建立可利用桥下空间“以用代管”机制

1.明确利用清单

明确桥下空间应优先用于群众休闲娱乐、体育健身、绿化绿道等，其它可用于市政设备停放、公共停车场、共享单车集中停放点等。同时制定负面清单，原则上不得用于商业开发，禁止用于居住、禁止使用明火、禁止擅自改变用途或转让第三方等。对于纯公益类利用，使用者需通过提供公共服务等方式予以补偿；准公益类（如公共停车场），可由使用方与业主方协商确定管理费用，专项用于桥下空间设施的维护。

2.规范审批流程

（1）规范申请主体。“批量”申请，由基层政府对辖区内“黄色”“绿色”等级高速公路桥下空间进行统一规划，并作为利用主体申报；单独申请，由村（社区）或公益性单位单独作为利用主体申请。

（2）规范申报资料。申请主体应提交利用方案、安全评估报告、应急预案等。审批机构接收申请后，组织交通运输主管部门、经营管理单位及属地政府进行实地考察，出具现场审查意见。

（3）明确管理责任。审批通过后，申报主体与交通运输主管部门、经营管理单位、属地政府签订多方安全协议，明确各方权利、责任和义务，各方共同参与验收后投入使用。

3.建立数字台账

高速公路经营管理单位应建立地图式管理台账，每年对桥下空间利用情况进行全面评估，根据城市发展需求、桥梁状况变化、利用效果反馈等因素，对功能定位、利用方式、管控要求等进行适时调整，确保不合理、未正确利用的桥下空间及时退出，并定期向社会公布尚未公益化利用的桥下空间名单，接受利用申请。

（三）建立禁止利用桥下空间“封闭管理”机制

对于赋分不足的“红色”桥下空间，高速公路经营管理单位应设置专项资金，安装围栏、隔离网等进行物理隔离，同时安装监控、消防等安全设施及安全标识。封闭管理措施完成后，属地及经营管理单位双方应加强巡查，出现破坏路产设施等情况时，及时通报公安及交通执法部门进行处罚。交通运输主管部门将进行严格监管，对于主体责任履行不力的，依法依条例进行处罚。

从“被动清理”到“主动治理”，两字之差，折射的是从治理到管理、从堵到疏、从短期突击到长效常治的理念之变、路径之变。唯有以刀刃向内的勇气打破路径依赖，推动机制创新，才能把高速公路沿线人民群众对美好生活的向往变为现实。

（作者谢忠煌系长沙市交通运输综合行政执法支队副支队长；周春坡系长沙市交通运输综合行政执法支队高速公路执法大队队员）