“人”的视野下职住行之思考

城市化是我国走向现代化的必由之路，职、住、行是城市化进程中需要重点解决的三个方面关键问题。在新时代高质量发展道路上，如何立足职、住、行的新阶段贯彻新发展理念，如何构建高效的职、住、行新格局？需要从“学术”正确的视角走下来，回到现实世界“人”的视角里，去正确理解把握三者之间的内在关系和深化逻辑。

重点关注“人”是职住行发展的新方向

立足新阶段，回到“人”的视角思考过去30多年城市化模式中职、住、行的底层逻辑，需要对城市化模式转变、产业路径递进、出行挑战进行剖析。

我国城市化进程中，虽然在职、住、行的各个方面都一直强调以人为本，但为什么以往30年的发展被批评为“不是‘人’的城市化而是‘土地’的城市化”呢？

首先需要认知过去城市化中产业模式、用地模式的底层逻辑。过去的产业模式，逻辑本质上是低成本竞争模式，更多依靠劳动力、环境、工业用地“三低”成本来融入全球产业体系，使我国快速发展成为全球最大的制造业国家。而在城市化用地模式逻辑方面，依靠高价居住用地和商业用地对冲掉低价工业用地，完成了以土地财政为代表的基础设施建设的城市化过程，2010年至2018年全国住宅用地供应仅占总建筑用地17.8%，而工业用地供应占比为27.1%，导致全国100个大中城市住宅用地楼面价上升155.9%，而工业用地价格下降0.1%，这也是高房价的根源之一。结果就是，大量新进入城市的人口由于所从事的产业比较低端、收入比较低，但面临着高房价，这样就无法解决好“人”的城市化，只能解决“土地”的城市化。

从经济发展来看，一个国家、一个地区走向成功，一般经过三个阶段：第一阶段是靠低成本要素竞争建立产业体系并实现财富积累；第二阶段是靠基础设施为代表投资驱动，促进经济发展，但投资驱动从经济发展规律上而言是“报酬递减”的；第三阶段是通过创新驱动，促进产业从产业链“微笑曲线”低端升级转型到以生产性服务业为代表两侧的高端；在住房领域，随着住房保障体系改革解决“房子是用来住的”问题。只有创新驱动才能实现高收入、低房价，才能真正解决好“人”的城市化。

其次看产业发展的底层逻辑。从产业参与全球化的竞合关系来看，过去依靠劳动力、环境、用地“三低”成本，现在面临的是物流能源、市场交易、服务业三项高成本。从时间发展关系来看，第二产业是从第一产业分化出来的，第三产业是从第二产业分化出来的。产业的转型回馈机制，就是农业和工业的转型升级都不取决于其本身，而取决于其背后是否有高水平的生产性服务业注入。德国的工业强大，是因为有“双70%”支撑，即德国服务业占整个经济的70%，其中又有70%是为德国的制造业提供服务的服务业。过去人们都认为美国的制造业较弱，其实并非如此，事实上美国的生产性服务业占比达到80%以上。今天我们在各个关键行业面临的“卡脖子”问题，其实不仅仅反映单个行业的问题，如果对整个产业结构发展逻辑的认知还停留在重农轻商的历史陷阱里面，还停留在一、二、三产业之间的割裂对立中，那么今后面临的就不仅仅是“卡脖子”，更是“卡脑子”了。

在出行领域，在土地财政和强大的基础设施建设能力支持下，我国的轨道基础设施在世界范围遥遥领先；预计到2030年，世界上城市轨道规模前10名的城市将都来自中国，但这样华丽的硬件成绩背后其实不容乐观。两年前的一份调研报告表明，即使在“公交优先”的某城市，当有其他交通方式可以选择的时候，70%的公交出行者都会选择告别公交。来自各地地铁公司的数据表明，国内城市轨道交通的客流中，常旅客占比严重不足，鲜有超过30%，以北方某千万人口的城市为例，这个城市有200多公里轨道线路，日均旅客150万左右，常旅客10万，这意味着政府投入2000多亿元，每年补贴20亿元，这个钱就补给了这10万常旅客，这既不公平，更在财政上难以可持续。从地铁公司年度财务报表看，地铁公司似乎都有利润，但利润来自哪里？第一，财务平衡表，不包括建设成本；第二，利润主要来自于政府的运营维护。轨道是城市里最主要最现代化的出行方式，如此大规模的现代化基础设施运营维护和财政的可持续问题应该引起各个方面的高度关注了。

认知新空间经济的三个法则

贯彻创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，解构城市的生长逻辑，重塑理解城市的思维框架，着重解决的是产业和人口在城市化空间高效集聚和组织的问题，这需要通过解构城市运行逻辑、梳理出行演进历程，总结职业变迁规律和探讨居住失衡，理解作为巨型复杂体的城市需要构建新空间经济理论，需要认知新空间经济的三个法则：经济增长的超密级法则、基础设施消耗的亚密级法则和出行的简单法则。

第一个是超密级法则，即当一个城市的人口规模每扩大一倍，人均生产效率提高15%至30%。第二个是亚密级法则，即人均基础设施消耗成本降低15%。如有的城市提出要“以水定城、以水定地”，实际操作起来却并非如此：该城市1986年有1028万人口，到2017年人口增长至3000万左右，用水增长量却不到10%。第三个就是出行简单法则，即在出行成本可接受的情况下，人们会选择更加快捷的方式。经济增长的超密级法则、基础设施消耗的亚密级法则和出行的简单法则是对新发展理念的进一步落实。在贯彻新发展理念中，无疑也需要再认知职、住、行的发展新趋势。

首先看“行”，时间对每个人都绝对公平，但随着一个地区社会经济发展和人的社会价值地位的提高，时间也会越来越珍贵。过去人们往往更关注出行距离，即“出行距离不是问题，出行时间才是问题”。英国最新的国家调查表明，1972年人均出行时耗为58分钟，日均出行距离为19.7公里；到2019年，人均出行时耗为60.8分钟，较1972年仅增长了不足4.6%，但日均出行距离达到了28.7公里，较1972年增长了45.7%。此外，出行方式日趋多元化的背景下，各种出行方式应该是良性竞争，各美其美，美美与共。要用爱心去支持各种交通可持续发展，比如，看汽车百年发展史，科技创新持续进步，没有任何其他一种交通方式像汽车交通那样影响人类城市化和现代化进程；汽车近百年来发展的历史，每一步技术都是在不断地演进。

从职业变迁来看，制造业（特别是中低端制造业）的发展逻辑，是要向成本洼地集聚；服务业则是向要素高地集聚，这些要素高地主要是一二线的大城市。从世界一线城市的就业人口构成来看，就业规模持续增加主要包括两类人口：第一类是科技、金融等专业化服务的人口，第二类是以保姆、清洁为代表的基础性人口；以纽约、伦敦、巴黎、东京为代表的世界城市，第一类人口的收入增长很快，但第二类人口的收入最近20年基本没有变化，这是这些城市面临的收入差距拉大的巨大挑战。

但反观国内一线城市，对这样职业和人口变化依然认知不足，甚至认为这两类人口是“排斥”的关系，而不是相辅相成、互相成就的关系。

居住问题更为重要。根据第三次全国国土调查的数据，城市用地不到15%，而村庄用地超过62%；另一个更为严峻的现实是，从2010年到2020年，我国自然村已经从360万个减少到270万个，相当于每天消失80个至100个村落。

另外，还有居住用地和工业用地配置失衡问题。2017年，中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。城市居住用地的严重失衡也是导致职住不平衡的重要原因之一。当然，中国的城市也在不断改革和变化，北京和深圳就提出要提高居住用地比例。

在居住空间方面，面临的是怎么把现代农庄转型为现代文明社区。在英国，即使是住宅篱笆墙内的草地，住户也必须进行维护，否则社区就会进行处罚；围墙内的绿地空间，是能够与外面的公共空间相结合的。而在中国，面临的现实则较为严峻，想要打造出高品质的住宅，不仅需要政府，更需要个人乃至整个社会的进步。

发展高质量职住行的动力系统

中央财经委员会第五次、第六次会议特别强调，以中心城市和城市群为主要承载的优势空间已经凸显，要围绕这个优势空间去构建高质量的动力系统。从党的十九大报告到“十四五”规划，在构建国家现代化经济体系中，都把基础设施、轨道、都市圈作为现代化经济体系的一个部分来看。所以未来看职住行，绝对不能仅仅只从技术、学术角度出发，而更应该从国家如何构建现代化经济体系的角度来思考。

在都市圈和城市群版图下都需要紧紧抓住以轨道交通基础设施建设与服务业发展的协同，目标是建立“在轨道上的城市群”，重点以中心城市为着力点，推动城市群一体化的公共服务业空间发展走好TOD之路，即与交通、产业、空间的协同之路，转变过去以住宅开发为核心的思维，不要把公共服务、服务业当做配套，而要把它们作为真正的价值配置杠杆。围绕轨道站点配置集中公共服务和服务业资源，促进产城融合，应该顺应市场规律，为城市职住行提供多元选择。

其一，构建新的发展路径，要转变过去城市发展依靠房地产、“人跟着产业走”的思路。新一线城市，无一不是以好的城市生态环境与高品质公共服务为标准。就如同美国乔尔·科特金所说，“哪里更宜居，知识分子就选择在哪里居住，知识分子选择在哪里居住，人类的智慧就在哪里集聚。”

其二，基本公共服务和基础设施之间是什么关系？中央指出，经济协同，要交通一体化先行。但发展的瓶颈在于，公共服务业悬崖是都市圈一体化发展的“牛鼻子”。以京津冀为例，公共服务业的巨大悬崖是互联互通中“断头路”的根源所在。清华、北大为代表的我国高校，其校园都是封闭的；而国外高校如哈佛等则将校区开放，实现了校内外公共服务设施的无差别使用。市郊铁路发展是一个新机遇，我国中心城市的轨道高速发展，远超东京、纽约、伦敦、巴黎，但市郊铁路/区域快线发展严重滞后。“十四五”规划中提出，新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区轨道交通网。三大区域计划新开工建设城际铁路和市域（郊）铁路约1万公里，发展前景优越。

回到交通治理的主题上，交通和公共服务如果真正协同起来，就能够很好地实现睡城、卧城到产城融合。在交通治理方面，需要考虑从单向发展到双向均衡、从低效利用到高效组织转变。

尽管职住平衡在规划界比较流行，实际上职住分离反而更有利于产业集中；就业的可达性实际上显然会受到就业机会、通勤成本、住房成本、公共服务等多元因素的影响，呼吁学界形成共识：在现代文明的世界里，绝大部分的工作和就业都是市场提供的，让人民生活更美好，只能来自于真正意义的现代市场经济，学术神殿中的职住平衡只能存在于象牙塔之中。

（作者系国家发展改革委城市中心总工程师）