民事权利不得滥用——由一起网约车行政约谈案件引发的思考

网约车迅猛发展，成为公共交通的有益补充，也成为重要的个性化出行方式。然而，受限于对现行政策法规的认知和解读的偏差，各地交通运输主管部门针对网约车从事定制班线运输行为作出行政处罚的案件受到一些争议，各地法院的处理结果甚至大相径庭。对此，该如何监管，如何规范发展，笔者从一个案例入手来谈谈个人看法。

□典型案例

网约车从事定制班线运输成主业

某网约车平台公司（简称“平台公司”）与某线下服务公司合作（简称“线下服务公司”），依法取得了交通运输主管部门颁发的《网络预约出租汽车经营许可证》，许可经营区域为某县辖区内。该平台公司取得经营许可不久，就在网络上、车身上大量发布开通县辖区至长株潭、广东、上海、深圳等地区的定制班线运输服务的商业广告。交通运输主管部门收到其他道路运输企业投诉后，对该平台公司进行了第一次约谈，要求其立即撤掉广告，并要依法经营。第一次约谈后，该平台公司虽撤下了开通定制班线运输的广告，但并未放弃从事定制班线运输的做法，只是其违法行为表现更加隐蔽。根据该平台公司运营数据显示，该平台公司通过网络预约方式向其所属网约车发布定制班线信息，变相从事县辖区至长株潭地区的定制班线运输，其中仅该平台公司的一辆7座小客车，在2021年12月7日至2022年1月20日的45天内，从县城往返于省会城市多达29趟，其间，按每人次200元的固定票价收费，并按照乘客需求灵活确定发车时间和上下车地点，将乘客点对点送住长沙南站、黄花机场、湘雅医院、五一广场、湖南大学等特定场所，合计收取运费4万余元。而在此期间该车辆提供本地接单服务只有寥寥几笔，合计收取运费仅百余元，不到跨城际运输的5%。

针对上述问题，当地交通运输主管部门第二次下达了行政约谈通知，试图通过政策宣示、告诫提醒等方式，让该平台公司认识到变相从事定制班线运输的违法性，并能及时终止、改正其不当行为。然而，该平台公司授权的线下服务公司却坚持认为，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十二条“网约车应当在许可的经营区域内从事经营活动，超出许可的经营区域的，起讫点一端应当在许可的经营区域内”的规定，其“只要一端在经营许可地”即可。该线下服务公司负责人毫不掩饰地表示，其作为线下服务公司与线上平台公司合作，就是为了从事跨城际区域的定制运输服务。

厘清网约车与定制班线运输法律界限

那么，该如何认定该平台公司的行为？网约车一端在经营许可地频繁从事超出许可经营区域的跨城际区域定制服务，到底应当界定为定制班线运输行为，还是属于网约车正常经营范围？针对此类行为该如何定性并适用法律？是否可根据行政相对人客观行为选择适用《道路旅客运输及客运站管理规定》相关规定，还是只能依行政相对人已取得的《网络预约出租汽车经营许可证》这一合法外衣，而只可适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关规定？

针对上述问题，笔者认为，在行为定性、法律适用方面，应当根据行为人外在的客观违法行为，来选择适用相应法律依据。以下主要从六个方面来论证：

一、从效力层级角度。《道路旅客运输及客运站管理规定》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》效力等级相同，都属于部门规章，都属于客运领域规范性文件，是对不同客运经营方式分别作出的不同规定，不存在优先适用层级规定。

二、从许可目的及范围角度。网约车、定制班线车属于交通运输领域两个不同行政许可事项，许可条件、许可程序、法律依据完全不同，且相互不可替代，如需从事某项运输经营活动，则应当相应取得该项经营活动的行政许可，且只能在许可范围内从事相关经营活动。如行政相对人仅取得了《网络预约出租汽车经营许可证》，显然其只能从事城市网约车经营活动，如实际从事的是定制班线运输活动，则依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第五十九条的规定，应当取得相应道路运输经营许可，否则就是属于“挂羊头卖狗肉”，以合法形式掩盖非法目的，于法律精神不符。就应当依据其客观发生的行为即定制班线运输行为，依据《道路旅客运输及客运站管理规定》予以归责。

三、从安全管理角度。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条第二款规定，网约车经营服务是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动，可见其本质是提供出租汽车服务，是城市公共交通的补充。对比《道路旅客运输及客运站管理规定》第五十九条关于定制班车客运的定义，即“国家鼓励开展班车客运定制服务（简称定制客运）。前款所称定制客运，是指已经取得道路客运班线经营许可的经营者依托电子商务平台发布道路客运班线起讫地等信息、开展线上售票，按照旅客需求灵活确定发车时间、上下旅客地点并提供运输服务的班车客运运营方式”，虽两者都是依托电子商务平台，但服务区域、服务范围、设立目的存在本质区别。其中，定制班线是在城乡道路上从事跨省、市、县辖区的长途客运经营方式；而网约车的全称是预约网络出租汽车，属于城市交通范围，主要服务区域为城市区域范围内，两者相互衔接和补充。正因为如此，在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中，由于网约车运距相对较短，因此没有对防止疲劳驾驶作出具体规定；而《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十七条，却明确规定了“防止驾驶员连续驾驶时间超过4个小时”及应配备两名驾驶人员等安全管理规定，由此也可以分析得出，在法律层面上网约车与定制班线车，是不能相互替代的，两者设立目的、服务的对象、运行轨迹及运行距离都是不一样的。事实上，不少网约车一天之内通过高速公路、城乡公路往返于县际与市辖区及省会城市之间，来回运距多达八九百多公里，一辆车上只有一名司机，一名司机每天连续驾驶时间多达8个小时以上，完全无法按照“防止驾驶员连续驾驶时间超过4个小时”的安全管理规定提供服务，如长期以往，一旦发生意外，后果不堪设想。

四、从权利不得滥用角度。任何市场主体都不得滥用其民事权利。在网约车合法外衣的包裹下，实际上未提供城市客运服务，而是滥用权利，打着法律擦边球即“只要一端在经营许可地即可”，主要从事跨地域的定制班线运输，根据《民法典》第132条明确禁止滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的规定，其行为是典型的权利滥用行为，依法应予纠正。

五、从普遍服务的角度。根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第三十五条“道路客运班线属于国家所有的公共资源。班车客运经营者取得经营许可后，应当向公众提供连续运输服务，不得擅自暂停、终止或者转让班线运输”的规定，班车客运经营者向社会提供的是普遍服务义务，按公布的线路，到点发车、运行并停靠，无论是否满座或有乘客，如无特殊情况或经批准，客运班线经营者都应按公布班次定时定点运行。正因为有客运班线经营者向社会提供普遍服务义务，才有效满足了全体公民出行权的基本需求，才能无歧视、无差别地保障全体公民出行权益，让全体公民无论收入高低，无论居住在乡村还是边远山区，都能按照政府指导价格即大众接受的价格，普遍获得基本出行服务。目前，各地网约车普遍实行市场调节价，即由企业按市场行情自主定价机制；客运班线实行政府指导价，即群众普遍可接受的价格。两种不同的定价机制，体现了客运班线经营者向社会公众提供普遍服务义务与网约车向乘客提供个性化出行选择的本质区别。任何一个市场主体不能只享有权利而不履行社会责任和义务。即如一味强调“只要一端在经营许可地”而允许网约车变相从事定制班线运输，却不要求网约车承担普遍服务义务，这显然对客运班线经营许可者来说是不公平也不公正的。网约车长期变相从事定制班线运输，无疑会挤占国家公共资源，侵害依法从事班车客运、提供社会普遍服务义务的道路客运经营者的合法权益，依法规制才能避免两者的交叉与冲突。

六、从收费计价的角度。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十九条明确规定，网约车实行计程计价方式收费。然而平台公司按每人次收取200元费用的方式，显然违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十九条的规定，且与其自行制定的“运价制定规则及价格公示制度”中公示的收费标准不符。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十一条第二款即“网约车平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为”，以及第二十五条“网约车平台公司和驾驶员提供经营服务应当符合国家有关运营服务标准，不得途中甩客或者故意绕道行驶，不得违规收费”的规定，该平台公司按人头收费打票的行为已经涉嫌价格违法，依法应予纠正。同时，网约车平台公司不执行计程计价收费规定，按人头（座位）即固定票价方式进行收费，也可证明实际从事的是定制班线运输经营的客观事实。

基于以上事实及问题，笔者认为有必要完善相关政策法规，厘清网约车与班车客运及定制班线运输的法律界限，让违法经营者无空子可钻，让合法经营享受公平竞争环境，共同推动交通运输市场健康有序发展。

（作者单位：湖南省郴州市交通运输局）