行业监管三问

行业监管是四川省高速公路管理机构的重要职责。作为一个词语，行业监管对于我们来说非常熟悉,日常工作中我们经常使用或见到行业监管的说法。但作为一个概念，我们对它多是“用而不识，识而不深”。行业监管到底指什么？它的内涵几许、外延几何？相信很多行业同仁并不能在短时间内回答，给出的答案也是多种多样。可以说，行业监管是一个我们“最熟悉的陌生词”。我们要更好的履行职责，需要对行业监管本身有更深的理解。从是什么、为什么，再到怎么做，着眼于这三个最基础的方面深入分析和充分认识行业监管概念。

一、什么是行业监管？

把“行业监管”四个字拆分来，先理解“监管”：监有看的意思，监管就是“看着管”。看可以一直看，也可以偶尔看，可以随机，也可以定期，方法是多样的。监管是对现场或某一特定环节﹑过程进行监视﹑督促，使其结果能达到预定的目标。再理解“行业”：监管主体是行业主管部门，同时强调对象的全面性，包含全行业。实际的案例很多，如美国食品药品监督管理局（FDA）对医疗器械产品按其风险程度进行分类，实施分类监管，每类产品定期检查的频率有别，遇特殊情况也可以随时检查。总结起来，行业监管指政府部门为实现公共利益，对行业组织采取的外部监督行为。在分析概念时，行业监管经常与层级监管、内部管理放在一起比较。

从主体上看，行业监管来自于行业主管部门，主体和对象分属不同组织。这个特征把行业监管和内部管理截然分开，所以监管和管理概念的边界是很清晰的。

从客体上看，行业监管的具体对象是组织行为。内部管理的对象可以是人、财、物等。这里不得不谈到层级监管，层级监管的对象也是行为，同时还可以是人、财、物，因为层级监管的本质还是内部管理。

从方式上看，行业监管以绩效考核为主。内部管理或监管是一对一或一对少，行业监管是一对多，监管力度取决于所投入的资源，不会比直接管理更事无巨细、无孔不入。行业监管不常用规划、组织、协调、控制等管理手段，一般采取结果导向，选取关键指标以绩效考核方式实现。

从目的上看，政府部门行业监管工作主要是为了实现公共利益。管理主要是为了达成组织目的，最终是为收益服务。如果说质量是监管有效性的核心指标，那么效率就是管理有效性的核心指标。

二、为什么开展行业监管？

行业监管的性质是政府行为，政府行为必要性的基本逻辑是市场机制不能自行优化资源配置，即市场失灵。小到个人，大到组织，其生产生活行为会对外部造成一定的影响。有些影响是负面的，把范围缩小到企业，如工厂排污造成环境污染等属于企业行为的负面影响。同时，这类负面影响的成本不完全由企业承担，这种情况被称为企业的负外部性。在市场经济环境下，考虑到治理成本和收益，企业不会主动消除或管控影响。因此，负外部性难以用市场手段消除，政府介入显得尤为重要。“有形的手”让企业更多的承担负外部性的成本，如设立税收、处罚，开展检查等，通过合法、适当的政府治理，促使企业减少负外部性的输出。

个别来讲，高速公路的性质是准公共产品，高速公路服务应当由政府提供。政府依托市场，基于高速公路特许经营权融资修路，是实现高速公路快速扩张的手段，并不能改变高速公路准公共产品的基本性质。我们知道，市场机制可以保障质量好、价格低的商品占有更多的市场份额，有效的市场调节依托于充分的自由竞争，这正是公共产品供给过程中所欠缺的。在招标阶段，政府对高速公路特许经营权受让方有一定资质要求，并且由于引入竞争因素，设有相应的审查程序，市场机制对保障高速公路服务质量可以发挥一定作用。而在后续阶段，特别是长期的运营期间，虽然特许经营转让协议或多或少设有相关条款约束，但由于竞争机制的退出，市场机制难以发挥关键作用。因此，政府作为公共产品的提供者，应当对公共产品质量负责，对特许经营权受让方的产品质量开展持续、有效的监督管理。

综上所述，政府机构基于自身职责，实施高速公路行业监管具有普遍意义上的必要性，也具有本行业特殊意义上的充分性。高速公路的建设经营模式可以概括为市场主体承揽公共工程，并以特许经营收益获利，通俗来讲就是“拿自己的钱为大家办事”。而高速公路经营企业收益主要来自于高速公路通行费，不存在通过营销手段来提升的大量空间，高速公路建设和经营的基本行为逻辑必然是成本控制，强化预算管理以提高利润率。虽然企业会基于市场原则，为自己的产品质量负责。但高速公路由于其本身特殊性，在其作为产品出厂和持续服务的过程中，除企业自身质量管理外，必须由政府监管确保产品质量合格。

三、怎么开展行业监管？

政府监管的主要目标是在市场调节缺失的情况下保障公共产品质量处于合理水平，消除企业负外部性。可以说，政府机构扮演着质量监督员的工作，监管的主要方式是绩效考核。一是制定质量标准。公共产品质量标准既要对市场负责，又要对社会负责，能够满足社会公众的公共产品需求，并在市场经济规律中保有竞争力。抓住影响公众使用的产品质量关键环节，尽量做到全面和科学。二是设立行业规范。政府监管不一定采取负激励的方式，也可以施加指导。通过设立行业相关业务操作指南、技术规范等，使得监管对象的管理和服务行为有规可依、有章可循，便于其开展内部管理和自我评价。三是建立考核机制。制定行业规范和标准只是质量监督的第一步，关键是要把纸上的规范标准落到实处。要判断产品质量和生产行为符合标准规范，需建立质量监督的工作模式，明确考核主体、方式、频率，开展定期或不定期的考核。四是建立反馈机制。实施考核的目的是促成改进和完善，建立监管主体与对象双向沟通机制，及时反馈考核及改进结果是完整的监督链条中不可或缺的重要一环。行百里者半九十，很多有标准、有制度，但实际效果不好的监管案例，多是最后的反馈机制不健全导致的。即是为考核而考核，没有实现改进工作的目的。

高速公路服务质量评价是四川省高速公路行业监管的主要抓手。自2014年服务质量评价试行开始，服务质量评价标准、方式、程序等历经多次修改完善，形成一套相对完善的工作体系，具有良好的标准体系，科学、全面的指标设置和权重分配；良好的运行模式，与评价主体相适应的评价方法，规范、闭合的评价程序；良好的结果运用，能够充分实现质量管理目标。四川省高速公路实行的服务质量评价是典型的绩效考核监督体系，对行业监管的重新理解也给予服务质量评价工作新的启示。服务质量评价应当做到“四个坚持”。一是坚持定量标准为主。广泛征求被评价者和专家意见，提高量化标准比例，减少定性项目和主观性强的指标权重。二是坚持目标管理思维。服务质量评价工作总体应紧扣行业监管目标，以保持良好的高速公路服务质量，更好的保障公众出行为核心目的。围绕核心目标，要判断服务质量标准的制定、现场评价裁量尺度、评价结果的运用等做得对不对、好不好，就要研究这些行为是否服务于核心目标，是否能取得质量管理的实际效果，是否有利于提升出行服务体验。三是坚持闭环工作模式。开展监督检查本身不能提升服务质量，整改和督导整改仍然是确保监管有效性的必要环节，行业监管遵循“检查—反馈—整改—再反馈”的基本运行模式，应确保监管形成持续且完整工作链条。四是坚持分类管理方法。根据监管对象情况的不同，采用不同梯次监管力度。在督促整改问题上，对偶发性问题应及时督促整改，避免产生破窗效应，演变为长期顽固问题。同时，对长期存在的问题进行专项督导。采取适当的结果运用方式，对评价结果不合格的，视具体情况采取不同的处理方式。

作者：四川省交通运输综合行政执法总队（四川省交通运输厅高管局） 蒋 帅 责任编辑：冉 波