“农村水上公交”驶往何处？

渡口渡船承载了太多的历史风雨沧桑，也见证过无数的交通运输发展时代变迁。分布在各地大小河流、湖泊和水库的渡口，是当地交通运输体系的必要组成，也是当地人民群众生产生活重要而便捷的出行方式。渡运承担着周边群众的经济交流、日常往来以及货物短途运输等重要任务，尤其在经济相对落后、公路交通欠发达的偏远地区，渡运仍然关系着千家万户，被视为当地群众的“农村水上公交”，具有明显的公益属性和社会影响。

四川省渡口建设发展基本情况

四川河流、湖泊、库区水域众多，有通航河流176条，日常通航水库、湖泊258座。据最新统计，四川省共有各类渡口801个，各类渡船1013艘，渡工约2500人，分布在19个市（州）、90多个县（市、区）、600多个乡镇，涉渡群众近千万人。长期以来，由于我省渡口大多为乡镇渡口，主要分布在经济欠发达的农村地区，渡运企业化、组织化程度低，多系个体经营，往往是不收费的“义渡”或者收费很低的“半义渡”，加之客渡运量不均衡，几乎无经济效益可言，致使渡运经营普遍困难，业主无力维护和改善船舶、码头等设施，渡工收入无保障，队伍不稳定，渡运安全问题成为那些年代四川省水上交通安全的主要风险隐患，渡运也是各地群死群伤水上交通安全事故易发多发的领域。

基于上述情况，自2010年起，四川省交通运输系统围绕新农村建设，坚持“心系群众、服务民生”和“减少总量、提升质量”的目标，针对渡口建设与管理困难等问题，勇于解放思想，大胆创新探索，致力打造便民惠民交通。对于适宜“以桥代渡”的渡口，积极推进“撤渡建桥”工作，修建公路桥梁或人行桥梁逐渐取代渡口，为我省全面脱贫奔小康提供了有力支持。十年来，各地通过渡改桥撤渡工程的持续推进实施，以及渡口的整合撤并，四川省渡口由2011年的1951个减少到2015年的1327个，目前进一步减少到801个，先后撤销渡口1150个，占原有渡口总数的59%。

对于除“以桥代渡”之外的渡口，我省则积极采取政策引导和项目资金补助等形式，按照“政府主导、县乡实施、行业指导、多方参与”的原则，全面推行以码头及配套基础设施建设、渡船更新改造、管理制度机制建立健全等为主要内容的公益性渡口建设，先后试点探索和提炼形成了相关制度文件及技术标准，全面规范了公益性渡口“建管养运”等行为。2013年4月1日，省政府规章《四川省渡口管理办法》施行以后，随着县乡政府的渡口管理责任进一步细化明确和落地落实，各地各部门不断加大对渡口建设维护投入和管理服务规范，四川省渡口渡船质量和管理服务水平得到明显提升，广大群众“走平坦路、乘放心船、过平安渡”的美好愿望得到基本实现，渡运安全风险隐患得到有效管控和治理。2012年以来，四川省未再发生过渡运水上交通安全事故。

当前存在的主要问题及原因分析

随着时间推移以及形势发展变化等影响，我省渡口管理工作也暴露出一些问题与不足，主要表现在：一是渡口渡船的“建管养运”后续经费投入保障不到位，致使一些渡口码头及渡船等设施陈旧老化和年久失修，加之受多年来的洪水侵袭，渡口渡船的质量、安全及技术状况逐渐变差，渡船老旧化现象比较严重，船龄10年以上老旧渡船439艘，占现有渡船总数的43%。还有一些以桥代渡项目完成后，当地迟迟不撤销渡口并处置渡船。二是在先前公益性渡口建设中，四川省渡口渡船改造尚未全部实施到位，自2015年起项目补助中断，后续推进停滞，特别是与农村公路、“金通工程”建设等跟进融合不好，即使连通的农村公路往往也等级较低，四川省渡口总体面貌还落后于乡村振兴与经济社会高质量发展新形势需要。三是渡工普遍老化和不断流失，专业培训不足，操作技能不强，安全服务意识不高，渡工队伍难以保持合格稳定。四是少数县乡政府针对渡口渡船管理的思想有所松懈，特别是随着乡镇管船人员不断更换，一些新来的同志对渡口渡船安全责任认识存在局限，安全管理责任制和安全监管措施没有全面落实到位，甚至流于形式，渡运安全管理工作仍不容乐观。五是针对渡口渡船监督管理的手段和方式还单一，现代化监管科技手段投入使用不到位，现场监管还大部分依赖人力，水上交通应急救援力量建设及装备配备仍较落后。

上述问题存在的原因是多方面的，既有主观也有客观、既有历史也有现实的因素，分析影响渡口渡船“建管养运”难的重要原因有如下几点：一是部分县乡政府没有全面落实渡口管理的主体责任，没有真正落实人员、经费、责任制；受县级财力困难影响，公益性渡口码头、渡船等基础设施的运行维护资金投入不足，县乡在渡口建设、渡船更新改造方面依然存在“等、靠、要、拖”思想；加之渡运无经济效益，渡船所有人或经营人也不愿增加投入对渡船进行更新改造，导致四川省渡口码头及渡船质量水平与技术状况整体偏差。二是一些地方为了路网连接特别是桥梁建设的立项并争取上级资金，不愿及时主动撤销渡口或降低渡口等级，甚至不按规定临时新批新设渡口；不少渡口在建桥后，还存在原来的船主想继续得到燃油补贴等而不愿撤渡的情况。三是由于近十年来，我省未曾发生过渡运安全事故，有的地方思想放松警惕，工作麻痹大意，未再深入完善渡口渡船安全管理机制，未能健全和有效落实安全责任体系，缺乏完善的应急预案及应急演练，水上应急救援能力不足，难以快速有效救援处置事故险情。四是由于渡工工作辛苦、收入很低，渡工摆渡年收入普遍不到两、三万元，往往还要依靠务农谋生，加之年轻人不愿干此工作，导致四川省渡工年龄普遍偏大、流失较多，渡工的操作技能和应急经验存在整体不足，安全责任意识和服务意识有待提高。五是渡运安全宣传教育还不到位，过渡群众大多缺乏必要的水上安全知识，自觉抵制危险渡运行为的意识不强，往往怕麻烦、心存侥幸。如不按规定穿戴使用救生设施，不服从工作人员劝阻指挥等行为时有发生。

完善建管养运长效机制的建议

针对我省渡口渡船的现状、存在的问题以及发展的方向目标，现提出建立健全渡口渡船“建管养运”长效机制的一些措施建议，供大家进一步思考和探讨：

加强渡口渡船源头管理，从严控制新设渡口新增渡船。

一是全面调查摸底，完善渡口基础台账。以县域为单位开展渡口渡船普查，全面调查摸清辖区渡口渡船的数量、分布、责任人等基础情况，按照“一渡（船）一档”锁定渡口渡船基数并建立完善基础台账，确保四川省渡口渡船的底数清、情况明、管控严。

二是严格控制新设渡口新增渡船。近年来，随着各江河大型水电枢纽的建设运行，新增库区周边群众出行需求日渐增加。各地对此要严格按照相关要求，从水深、水流、陆域条件等方面严格把关，从严审批新设渡口新增渡船。对新增渡运水域应按照“谁受益谁负责、谁建设谁管理”的原则设置，充分论证渡口设立的必要性、可行性和需具备相应的设施设备，在征求当地相关部门意见后方可新设置渡口，严禁随意审批甚至违规新设渡口。

深入推进撤渡建桥和渡口撤并，努力减少渡口渡船数量。

撤渡建桥和渡口撤并可从根本上改善涉渡地区群众的出行条件，是减少渡运风险隐患和方便群众出行的的治本之策。虽然撤渡建桥工作已取得较好成效，但四川省渡口渡船数量仍然较大，安全风险隐患仍然较高。

一是继续推进撤渡建桥工作。各地本着“宜渡则渡、宜桥则桥、能撤尽撤”的原则，对位于主要江河、客渡运量较大、学生集中上学以及安全风险较高的渡口，将撤渡建桥作为根治渡运隐患和改善群众出行条件的治本工程持续推进并进行严格考核。

二是通过农村公路和“金通工程”建设来替代渡运。随着农村公路网络的不断完善和群众出行方式的多样化，对客渡运量较大、易形成客流高峰、安全风险较高的渡口，通过开通农村公交或公路绕行等方式逐步取代并最终撤销渡口。

三是做好渡口优化撤并工作。对以桥代渡工程完成和渡运功能萎缩的渡口，应及时进行评估并妥善撤销渡口；对位置相邻、功能相近的渡口进行优化合并，以减少渡口数量，并尽量减少夜间渡运，降低渡运风险。在现有基础上，力争四川省渡口总数在“十四五”末再减少30%左右，只保留确有群众过渡需求以及乡村旅游开发、历史文化传承等需要的渡口。

续写公益性渡口建设“后半篇”文章，全面提升渡口渡船质量。

对于保留的渡口或短期内无法“渡改桥”的渡口，一是加大政策扶持和保障资金投入。按照国家和省有关法规规定，以及“谁审批谁负责”的原则，县级政府是渡口设置的审批主体，乡镇政府是渡口的日常管理主体，各地要根据财政事权完善财政投入机制，加大对渡口建设维护和运行管理方面的投入，将公益性渡口码头的建设及维护、渡船的更新改造及维护、渡工补助、渡船保险等所需经费纳入县级财政预算，整体提升辖区渡运安全保障能力和服务水平。

二是做好公益性渡口建设“后半篇”文章。全面巩固公益性渡口建设成效，针对乡村振兴战略和高质量发展的新要求，找差距、补短板，切实践行绿色低碳发展理念，切实提升渡口建设质量标准和管理服务水平，按照渡口标准、渡船标准、标识标牌、管理和服务“五统一”原则，在“十四五”积极推进“平安渡运”专项建设工程，加快渡口码头设施更新改造和老旧客渡船舶提档升级，有效提升渡口渡船本质安全，推动渡口渡运与农村公路建设和“金通工程”有效衔接，将“放心船、平安渡”提升为“舒心船、美丽渡”。鉴于我省县级财力普遍有限，加之渡口渡运关系民生和安全大事，各级政府及相关部门需要按照“上下使力、各方联动”等要求，共同加大对渡口渡船建设改造的政策与资金扶持。三是妥善解决渡工收入保障问题。渡工是一个非常辛苦的行当，工作时间长、环境艰苦、性质重要。各地可采取渡工合同制聘用或纳入公益性岗位等灵活方式，切实提高渡工待遇，有效解决渡工的养老、医疗保险等社会保障以及渡工招聘难、管理难等问题，让渡工能够安心撑渡、安全撑渡。

探索渡运公交化和公司化改革，全面提升渡运安全服务水平。

渡口渡运的功能类似于城市公共交通，具有公益属性。与道路公交相比，肩负相同的服务社会责任，同为地方政府批准设置，但效益及安全管理能力差距大。

为此，一是积极探索渡运公交化改革。各地可因地制宜参照城市公交公司管理运营模式，将城市渡运纳入城市公交系统，将农村渡运统筹纳入当地乡村振兴战略以及农村公路网、“金通工程”进行建设管理，将其作为农村公路交通的连接点和城乡公交的延伸线，打通渡口与通村客运的“最后一公里”；积极探索建立城乡渡运公交制度，统一规划、统一布局，合理设置和优化渡运线路，实现渡运与城乡公交线路的无缝衔接。

二是积极推进渡运公司化管理。积极探索变分散经营为公司经营，变“县管、乡包、村落实”管理模式为公司化管理模式，对现有渡船可采取政府收购、租用并进行更新改造等方式，切实解决渡船状况差、渡运管理难等问题，逐步推行公司化运营管理，推动渡运管理向集约化、规范化发展，切实提高渡运服务水平，充分发挥渡运社会效益。

强化渡口渡船安全管理，确保渡运安全长治久安。

一是全面落实各级各类主体责任。按照“属地管理、源头管理”的原则，推动县乡政府、村委会和渡工落实渡口安全管理责任，完善制度机制，严格考核奖惩，确保安全管理责任落实到位，并形成以县乡政府为主导、相关部门齐抓共管的工作格局。交通运输部门要强化对渡口的行业管理以及渡运的水上交通安全监管，会同农业农村、水利、教育、公安等部门齐抓共管渡口渡运安全，切实维护渡运安全畅通秩序。二是丰富监督检查的手段和方式。加大水上交通安全监管投入，大力应用渡口渡船动态监管的科技信息化、智慧化技术，提升渡口渡船现代化监管水平，确保监控视频等设施设备联得畅、看得清、管得好。

三是建立完善可操作的应急救援制度。渡运事故与一般的交通事故相比，应急救援难度大，一旦发生事故往往导致群死群伤。因此，各地要结合我省乡镇船舶自救互救机制以及辖区实际，按照规定编制完善相关应急预案，加强水上应急力量及装备建设，组织开展水上应急演习，切实提高渡运风险防范和船舶遇险自救互救能力。

推进渡口安全文化建设，致力打造平安渡运和美丽渡口。

一是加强渡运安全宣传。采取多层次、多渠道、多形式向涉渡群众特别是中小学生普及渡运安全知识，增强安全意识，提高自我安全管理能力，营造安全和谐的渡运环境和氛围。二是加强渡口从业人员教育培训。完善渡运安全教育培训及考核奖惩制度，增强渡工遵纪守法和规范操作意识，全面提升渡工的船舶操作及应急处置能力。

三是打造富有文化及地域特色的美丽渡口。结合美丽中国、美丽乡村建设和乡土乡情特色，将历史文化、山水文化、生态文明、城乡发展和红色传统、爱国主义、党史学习教育等有机融合，因地制宜打造一批历史底蕴深厚、地域特色显著、民族特点鲜明的美丽渡口，让群众看得见水、望得见山、记得住乡愁。

结语

渡口是陆路交通和水路交通的节点，是地方人民政府及交通运输部门为民服务办实事的重要环节及重要标志。内河渡口渡船的基础薄弱、涉及面广，管理难度大，在我省一些支小河流特别是湖区、库区仍将长期存在。渡口渡船涉及服务民生和保障安全大事，其安全管理更是一项长期而艰巨的工作任务，在我省连续十年未发生渡运安全事故的情况下，我们更应该时刻保持清醒头脑，始终做到警钟长鸣，同时还需要围绕“控制入口、减少存量、提升质量、保障安全、服务民生”的总体目标，将不断建立健全并落地落实“建管养运”长效机制作为做好渡口渡船管理工作的重要举措。

作者系四川省航务海事管理事务中心党委副书记、副主任