提升城际通勤效率 助力现代化都市圈建设

都市圈是我国人口、产业、资源集聚的主要承载地，当前通勤已成为都市圈亟待解决的现实问题之一。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快建设交通强国，提升都市圈城际通勤效率，促进都市圈同城化发展，今年5月，交通运输部、国家发展改革委等八部门联合印发《都市圈城际通勤效率提升工程实施方案（2026—2030年）》（简称《实施方案》），标志着都市圈综合交通运输体系发展迈入了以“通勤效率提升”为抓手的新阶段。

为帮助各方面准确理解和把握文件的精神实质与重点要求，交通运输行业专家就《实施方案》有关内容回答了记者的提问。

一、支撑国家新型城镇化战略实施，提升都市圈城际通勤效率

记者：培育现代化都市圈是深入推进以人为本的新型城镇化战略的重要举措。在您看来，提升都市圈城际通勤效率具有哪些重大意义？

交通运输部规划研究院院长、党委书记刘昕：都市圈是我国人口、产业、资源集聚的主要承载地，提升都市圈城际通勤效率的重大意义，可以从三个方面来认识。

第一，提升都市圈城际通勤效率是优化现代化城市体系的重要举措。全国29个都市圈以全国约10%的土地面积吸纳约45%的人口、承载约60%的GDP。提升都市圈城际通勤效率，就是要发挥交通的基础性、战略性、先导性作用，通过打造便捷高效的交通设施和运输服务，引导人口与产业由中心向外围疏解，有力支撑组团式、网络化的现代化都市圈发展。

第二，提升都市圈城际通勤效率是解决人民群众急难愁盼问题的重要体现。我国每天约有3亿人次在都市圈内通勤，通勤是人民群众最关心、最现实的民生问题之一。当前，都市圈城际通勤耗时长、换乘多、体验差的问题较为突出。提升都市圈城际通勤效率，就是要便捷通勤换乘、改善通勤体验、缩短通勤时间，有效缓解“大城市病”，切实增强人民群众幸福感、获得感。

第三，提升都市圈城际通勤效率是加快建设交通强国的核心要求。《交通强国建设纲要》提出2035年基本形成“全国123出行交通圈”，都市圈1小时通勤是核心目标之一。当前我国主要都市圈内具备1小时通勤条件人口的覆盖率约68%，与发展目标仍存在差距。提升都市圈城际通勤效率，就是要系统谋划、综合施策，打造“小切口”工程，持续完善现代化都市圈综合交通运输体系，实现加快建设交通强国战略目标。

记者：如何准确理解《实施方案》提出的通勤廊道快速化、枢纽转换便捷化、通勤服务同城化、出行保障智慧化？

刘昕：聚焦主要矛盾和薄弱环节，《实施方案》以通勤廊道快速化、枢纽转换便捷化、通勤服务同城化、出行保障智慧化为要点，开展都市圈城际通勤效率提升工程。

在通勤廊道快速化方面，考虑到都市圈城际通勤客流呈廊道集聚特征，《实施方案》牢牢牵住都市圈城际综合通勤廊道这个“牛鼻子”，提出打造都市圈骨干通勤廊道和基础通勤廊道，骨干通勤廊道要打造以轨道交通为主体、高快速路为基础的通勤模式，基础通勤廊道要打造以干线公路及城市骨干道路为主、多元化通勤服务协同发展的通勤模式，实现交通资源科学有序配置。

在枢纽转换便捷化方面，当前我国都市圈客运枢纽方式间换乘衔接不便情况较为普遍，通勤服务功能仍然不强。《实施方案》聚焦促进枢纽干支衔接，提出完善综合客运枢纽和交通换乘中心布局，提升综合客运枢纽通勤客流快速集散能力，完善枢纽设施衔接条件，改善枢纽内部换乘条件，提升都市圈通勤便捷水平。

在通勤服务同城化方面，提升都市圈城际通勤效率应注重软硬并举，强化服务管理“软”联通，特别是强化城际间公共交通服务水平。《实施方案》提出加快完善都市圈公交通勤服务网络，因地制宜培育多元化通勤服务，加强都市圈出行服务规则衔接，加快促进都市圈同城化发展。

在出行保障智慧化方面，当前5G、北斗、人工智能等新一代信息技术在交通基础设施和出行服务领域广泛深度应用，是有效提升都市圈城际通勤效率的重要手段。《实施方案》提出要推进通勤廊道智慧升级，推动客运枢纽场站智能化升级，推进都市圈综合交通智能运行管控平台建设，探索“人工智能+城际通勤”落地应用。

记者：如何推进落实好《实施方案》？

刘昕：推进《实施方案》落实，要结合都市圈交通发展实际情况，找准发力点。

一要注重因地制宜。准确把握都市圈发展阶段和成熟度差异，因地制宜打造都市圈城际通勤交通系统，有代表性的都市圈要积极开展交通强国建设试点等工作，探索完善多中心、多廊道、网络化都市圈综合交通运输体系。

二要做优增量与用好存量相结合。坚持适度超前、不过度超前，强化对已有设施的优化利用，推动设施提质更新，优先利用既有轨道交通线路资源开行通勤列车，推进承担主要通勤功能的普通国省干线公路快速化改造或升级改造，提升既有轨道、公路等资源通勤服务功能。

三要多方联合协同发力。抓住都市圈交通跨区域、跨方式、跨部门的特点，推动建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市参与的协同工作机制，强化干线交通与城市交通的融合衔接，有效破除体制机制障碍，形成工作合力。

二、强化通勤廊道与城市空间功能耦合发展

记者：精准识别和科学评估通勤廊道是实施通勤效率提升工程的基础性工作。在加强通勤特征识别评估方面，应当如何着手？

中国城市规划设计研究院副总工程师赵一新：通勤廊道是都市圈城际主要居住功能区与就业功能区之间出行需求集中、时效要求高的交通走廊，是通勤交通的关键动脉。加强通勤特征识别评估，重点要做好三方面工作。

一是明确识别标准与方法。通勤廊道的评估识别应以都市圈通勤圈为基本范围，基于职住大数据和通勤流向特征，结合通勤规模、通勤距离、方向不均衡系数等指标进行分析，沿重要交通设施走向划定通勤联系紧密的廊道区域。例如，首都都市圈已形成廊坊北三县至北京朝阳、天津武清至北京亦庄、廊坊固安至北京丰台等主要通勤廊道，呈放射状发展格局。

二是关注三类典型通勤模式。城际通勤根据起讫点空间位置可分为“边到边”（城郊至城郊）、“心到边”（中心至城郊）和“心到心”（中心至中心）三种类型，评估识别应针对不同模式，差异化地分析廊道的服务水平和瓶颈所在。

三是建立动态评估机制。应围绕职住协同、通勤便捷等维度，建立通勤廊道发展评价指标体系，定期发布评估报告，为规划动态调整提供依据，推动通勤廊道交通网络和运输服务持续优化。

记者：通勤廊道不仅是交通通道，更是城市功能的发展轴。在提升通勤廊道联通效率、推动交通与城市空间功能耦合发展方面，有哪些具体举措？

赵一新：推动都市圈城际通勤效率提升，必须加强交通运输系统与城市空间功能的耦合发展，围绕打造高效、便捷、舒适的通勤廊道精准施策。

一方面，要切实提升通勤廊道联通效率，从基础设施、运营服务、出行体验三个层面综合发力。在“硬联通”上，要打造复合交通动脉，科学合理配置多层次轨道交通体系，强化轨道交通对骨干通勤廊道的支撑作用，充分利用既有市域（郊）铁路、城际铁路、干线铁路等轨道交通设施资源提供通勤服务，完善公交化运营条件，优化都市圈通勤廊道高速公路出入口设置，推进普通国省干线公路改造，完善城市快速路，打通跨界“断头路”，并根据通勤流向特征探索设置潮汐车道。在“软联通”上，要实现同城化运营，发展需求响应公交、通勤定制公交等服务模式，按照“灵活设站、就近上车”原则，实现从“人等车”到“车随人走”。例如，京津冀定制快巴自2022年试运营以来，已开通12条主线、58条支线，覆盖燕郊、大厂、香河、固安、武清、雄安等环京重点区域，日均运送通勤人员9500人次，通勤时间平均缩短30至40分钟。在“全链条”上，要实现舒适通勤，针对从家门口到目的地的完整出行过程，通过提供智能化出行规划、优化交通枢纽换乘组织、改善末端交通接驳设施、推动安检互认、加强极端天气应急保障等措施，让都市圈通勤者真正感受到“门到门”的便捷与舒适。

另一方面，要强化通勤廊道空间功能集聚，引导人口、岗位和公共服务沿廊道集聚，实现“交通—空间—功能”的协同发展。要培育就业吸引力强的产业功能区，发挥通勤廊道便利化对产业集聚的带动作用，推动头部企业沿通勤廊道拓展产业链，外围组团主动承接，形成以业聚人的良性循环。要促进廊道沿线职住平衡与功能混合，城际超长通勤根本原因在于职住空间分离，应结合通勤廊道设施改善同步开展沿线用地功能优化，推动就业岗位向轨道站点和枢纽周边集聚，注重产业园区、居住社区和公共服务设施的混合布局，从源头减少长距离、跨区域通勤需求。

三、因地制宜建设便捷高效通勤圈

记者：国家“十五五”规划纲要将“都市圈城际通勤效率提升”列入109项重大工程。在您看来，提升都市圈城际通勤效率有何重要意义？

中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员高国力：都市圈城际通勤是便捷高效通勤圈的重要支撑。《实施方案》的印发实施，对于加快都市圈同城化进程、培育发展现代化都市圈具有重要促进作用。都市圈城际通勤效率提升，对于提升人民群众幸福感获得感安全感、增强都市圈集聚和辐射效能、打造区域高质量发展增长极具有重要意义。

第一，有力支撑打造便捷高效通勤圈。当前，我国都市圈城际通勤时间长、速度慢、衔接不便等现象较为普遍，制约高效率、高品质通勤圈建设。推进都市圈通勤快速化、枢纽转换便捷化、通勤服务同城化，有效缩短通勤时间、改善通勤体验，对于打造便捷高效通勤圈、解决人民群众急难愁盼问题具有重要现实意义。

第二，极大促进城市之间要素流动。都市圈是人力资源、资本、技术、数据等多元要素高效流动的重要载体。通过构建便捷互联路网体系、打造高效畅达轨道网络，有效提升都市圈城际通勤效率，将进一步打通城市之间各类要素流通的堵点、卡点，压缩城市之间的时空距离，加快人流、物流、资金流、信息流等高效流通，促进各城市在更大空间尺度优化资源配置。

第三，支撑引领现代化都市圈培育。现代化都市圈是便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈的统一。都市圈城际通勤效率提升，将大大降低企业选址、就业选择的跨城布局成本，强化产业分工协作，促进都市圈内产业链上下游延伸，加快形成中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。同时，也将推动教育、医疗、社保等公共服务加快跨城互通和共建共享，提高都市圈面向全国乃至全球的综合竞争力。

记者：都市圈城际通勤效率提升是一项系统工程。在坚持因地制宜、稳步推进方面，应当把握哪些重点？

高国力：都市圈城际通勤效率提升要落实发展组团式、网络化的现代化都市圈的思路，坚持因地制宜、因城施策，突出重点、精准发力，有序打造都市圈城际通勤交通系统，具体可从三个维度把握。

第一，从工程实施的重点领域看，要兼顾基础设施“硬”联通和服务管理“软”联通。都市圈城际通勤效率涉及公路网络、城际铁路和市域（郊）铁路、综合交通枢纽等硬件设施建设，也涉及标准规则衔接、票制票价互通、安检互认互信等软件环境改善。为此，《实施方案》提出，要提升轨道交通承载能力，有序推进市域（郊）铁路、城际铁路建设，推动毗邻城市（镇）根据出行需求开行公交线路。

第二，从工程实施的空间布局看，要突出通勤廊道和交通枢纽的统筹布局。都市圈通勤一般会在中心城市和外围城镇之间形成多个方向的通勤走廊。当前，我国主要都市圈城际通勤需求主要集中在通勤廊道上，如首都都市圈的跨城通勤主要集中在京津、京唐秦、京雄、京保石等主要廊道，广州都市圈的跨城通勤主要集中在广佛肇、广清等主要廊道。为此，《实施方案》提出，打造都市圈城际综合通勤廊道，分别打造都市圈骨干、基础通勤走廊。

第三，从工程实施的交通方式看，要突出公铁水等综合交通运输一体化。都市圈城际通勤交通方式的选择，要突出经济适用、方便好用的原则，发挥公铁水等各种交通方式的比较优势。当前，小汽车在跨城通勤交通方式中占有重要地位，以城际铁路、市域（郊）铁路为骨干的大容量交通方式占比稳步提升，定制公交、通勤快巴、顺风车等新兴交通方式快速发展，低空交通也将成为未来都市圈重要的运输方式。为此，《实施方案》提出，要根据都市圈发展基础、条件和需求，因地制宜打造都市圈城际通勤交通系统，稳妥有序发展低空交通运输特色通勤场景。

与此同时，都市圈城际通勤效率提升还要坚持久久为功，强化要素保障和多方协同。要加快建立都市圈城际通勤监测评价体系，兼顾经济效益与宜居品质，因地制宜确定城际通勤比例的合理区间。要强化资金、土地、人才、技术等要素保障，统筹利用现有资金渠道加大对重点工程项目的支持保障力度，不新增地方隐性债务。

四、提升城际通勤效率，推动都市圈高质量发展

记者：从都市圈空间结构和城市高质量发展的角度，应如何认识城际通勤效率提升的意义，又应构建什么样的综合交通运输体系与之相适配？

同济大学城市交通研究院教授陈小鸿：都市圈是多层次城镇空间组成的城市功能集群，以超大特大城市为中心、以1小时交通圈为基本范围。在综合交通体系的支撑下，都市圈核心功能发展为“日常通勤圈—同城功能圈—产业协同圈”三个层次，其中通勤圈承载日常通勤与高频生活联系，是都市圈最核心、最紧密的空间层次。城际通勤是都市圈交通区别于城市群交通的核心标识，也是都市圈同城化发展的核心表征。

发展现代化都市圈是我国城镇化发展的必然要求。当前，我国城镇化率已超过67%，超大特大城市“大城市病”与中小城市“小城市弱”并存，中共中央、国务院《关于推动城市高质量发展的意见》明确提出“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展”，对发展现代化都市圈作出了长期性、战略性政策安排。

构建与都市圈空间结构和功能体系相适配的综合交通运输体系，是推动都市圈发展的核心保障。都市圈空间结构呈现“中心放射、圈层拓展、轴带引导”特征，形成“核—掌—轴—网”1小时交通可达格局。第一层次是中心城市核心功能区，半径约15公里，交通运输体系由大运量轨道交通主导，支持“门到门60分钟可达”。第二层次是中心城市30公里半径范围，由城市快轨、地铁、高快速路为骨架，支持“点到点1小时可达”。第三层次是都市圈通勤圈，半径可达50至60公里，由城际铁路、市域铁路、高速公路主导，支持交通走廊上城镇及功能节点至中心城区的“1小时通勤”。

现代化都市圈交通运输体系是从“设施联通”到“一体服务”的深度融合。一是交通系统规划与建设必须打破行政边界，规划目标要从关注“交通流”和设施容量，转向关注更大尺度空间中“人的移动”和可达性品质。二是要强化交通—空间—产业的协同力度，通过快速便捷的交通联系和经济高效的交通服务，推动核心城市功能疏解和外围城市功能承接，促进人口和就业沿交通走廊集聚。三是要深入推动跨区域一体化出行服务，不仅需要交通基础设施网络化互联与智慧化管控，更需要票制互通、安检互认、信息共享、服务标准统一，建立跨区域、跨层级、跨部门的交通运营协调机制，推动都市圈交通从“可通达”走向“便利达”。

记者：提升城际通勤效率是推动都市圈高质量发展的“催化剂”。在以建设“1小时通勤圈”为抓手推动都市圈同城化发展方面，应从哪些方面重点着力？

陈小鸿：城际通勤效率直接决定都市圈同城化发展的水平与质量，具体可从四个方面着力。

一是打造多层次复合通勤廊道。坚持公共交通主导战略，以多层次轨道交通体系为骨架、以公路网络为基础，构建适应不同空间尺度要求的多层次通勤交通系统。在都市圈主要通勤走廊上，推动“多层次轨道+高快速路”复合廊道布局，提供多模式、多路径的通勤选择，增强网络韧性和可靠性。加强轨道交通站点周边的TOD建设，以交通体系引导城镇空间结构优化，促进职住空间沿通勤廊道均衡布局，从源头上优化通勤需求格局。

二是推进跨区域一体化服务。服务同城化是都市圈通勤效率提升的“最后一公里”，已有许多成功案例但需要在更多都市圈复制推广。成都都市圈推行计次票、定期票等多元化票制探索，成德眉资四市实现轨道交通“一码通行”。长三角三省一市签署《交通领域“一码通行”合作备忘录》，整合公交、地铁系统统一支付入口。

三是建立都市圈交通协同治理机制。建立都市圈层面的交通规划协调机制，统一开展综合交通体系规划编制和重大设施布局协调。以上海大都市圈为例，由沪苏浙皖共同确定相关规划编制、联合审批和重大事项清单等工作，推动都市圈交通同城化发展走深走实。厦漳泉城际铁路R1线项目由省级投资开发集团联合三市共同组建项目公司的建设运营模式，为跨行政区的轨道交通建设提供了体制机制创新的有益范例。

四是推动都市圈交通设施更新与技术创新。都市圈通勤交通具有时段高峰与潮汐性特征，仅以通行能力提升来应对既不经济、亦受很大限制，需要建立都市圈公路与城市道路一体化更新改造的技术标准，以智慧化管控技术实现交通的可达、可靠、可控、可调，使都市圈交通成为现代化高质量国家综合立体交通网一体化融合、安全化提升、数智化升级和绿色化转型的典范。

《实施方案》是国家层面对都市圈交通发展的首次专项部署，标志着我国都市圈交通发展从“设施建设导向”走向“人的需求导向”的范式转变。实现“1小时通勤圈”的美好愿景，需要的不仅是工程技术的突破，更是治理理念的革新、制度的创新和多方力量的协同共进，将为以人为核心的新型城镇化战略和城市高质量发展提供坚实支撑。