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让一江青绿承载航运发展的梦想——加快金沙江下游航运开发利用的思考

2022-09-20 15:12:31 来源:四川交通 作者: -标准+

金沙江地处长江干流的上游,流经青藏川滇四省区,全长2326公里。金沙江分为上中下三段,其中攀枝花雅砻江口至宜宾岷江口为下游,长768公里。金沙江航运历史悠久,自明清以来便是流域内川滇毗邻地区人员往来和物资交流的重要通道,素有“搬不完的昭通,填不满的叙府”之说。抗战初期,金沙江新市镇以下开通轮船,航运能力由此显著提升;新中国成立后,尤其是“三线建设”时期,国家对金沙江部分航道进行重点整治,为攀枝花、水富等地的工业建设发挥了重要作用。但因河道弯、窄、浅、狭、陡等特点,金沙江航运持续深度开发的梦想一直受到很大限制。随着金沙江向家坝、溪洛渡、乌东德、白鹤滩四个大型水电枢纽于2012年、2013年、2020年、2021年先后建成,梯级库区相继形成,河狭、滩多、流急的旧貌彻底消失,桀骜不驯的金沙江终于被改造成为“高峡出平湖、绿水映青山”的壮丽新颜,给航运带来前所未有的发展机遇。

加快金沙江航运开发利用的重要意义

金沙江下游是川滇两省的交界河流,全流域不仅地域辽阔、水资源丰富,还具有得天独厚的区位优势和资源条件,其中沿江分布的矿藏资源品种丰富、蕴藏量大,尤其是铅锌、铁、铜、煤、磷等矿产储量十分丰富,其他常用非金属矿石、矿建材料和一些稀有金属储量也占较大比重,在西部乃至全国都占据重要地位,具有十分重要的开发利用价值。据初步调查,金沙江下游现有适水货物3000多万吨。金沙江下游沿江两岸城镇和人口聚集,具有良好的产业发展基础,目前尚处于工业化城镇化快速发展阶段,经济发展水平虽有差距,但发展潜力巨大,经济快速增长的后劲十足。

金沙江向家坝枢纽成库十年来航运发展迅速,现有180多艘500吨至7000吨的船舶长期从事库区货物运输,其中能通过升船机的千吨级以下货船140多艘,总运力约30万吨。近年来,向家坝过坝物资种类不断增加,货运量年年攀升,2021年断面货运量已逾千万吨。初步预测,金沙江下游水路货运总量在2025年、2035年、2050年将分别达到1700万吨、3200万吨、4400万吨。充分利用金沙江下游四个库区相连形成的长约734公里库区深水航道,对大力开发金沙江航运具有重要的现实意义和深远意义:一是贯彻新发展理念,服务新发展格局,全面承接长江经济带、“一带一路”并深度融入成渝双城经济圈建设等国家战略,有效促进流域与川滇地区及长江经济带区域的一体化发展,促进流域经济社会高质量发展的需要。二是发挥流域资源禀赋,促进国土空间深度开发和综合利用,改善投资环境,带动产业聚集和承接产业转移,促进资源优势转化为产业优势、经济优势,提升区域经济竞争能力并保障可持续发展的需要。三是践行“双碳”战略,充分发挥水运所具有的量大距长、经济效能、绿色环保等比较优势,降低物流成本,加快构建融合协调的综合交通运输体系,形成联结长江经济带与东南亚的战略性物流大通道,全面提升区域经济协作和对外开放水平的需要。四是推动生态文明建设,进一步优化区域生产力布局,实现经济社会加速发展崛起,有效开发流域丰富的峡谷地貌和民族民俗等旅游资源,服务民族地区乡村振兴,满足流域人民群众对美好生活向往的需要。

金沙江航运开发利用存在的主要制约因素

当前,金沙江下游航运开发利用主要面临当初水资源综合开发时对航运发展的通盘考虑和长远谋划不足,航电综合发展缺乏统筹规划,航运基础设施规划建设整体滞后,航运市场培育引导以及行业管理方面还不规范等制约因素。

船舶及货物“过坝难”是制约关键。在金沙江水资源综合开发利用过程中,一些部门和单位对金沙江下游航运资源的战略地位未给予足够重视,对航运长远发展的合理要求考虑兼顾不够,已建成的四级枢纽虽形成700多公里深水库区,但都没有充分考虑航运发展的需求,甚至没有规划修建过坝设施,导致严重制约金沙江航运的对外联结及贯通发展。在该河段规划建设的四个梯级中,仅向家坝枢纽同步建设了通航能力较小的升船机,但也无法适应如今船舶大型化标准化发展趋势和水路货运量超预期超常规的增长态势,2018年5月投入试运行后也仅两三年就基本处于通行饱和状态,目前升船机货物通过能力不到货物过坝总量的15%;溪洛渡枢纽则采用预留通航建筑物的方式缓建,而白鹤滩、乌东德枢纽尚未考虑设置通航建筑物。向家坝枢纽翻坝转运能力严重不足、船舶卸载压港和货物转运堵塞是一个长期困绕和制约金沙江航运发展的突出问题,翻坝码头压港船舶数量时常在30至40艘,船舶排队待卸时间一般在3至9天,情况严重时滞港达一个月。船舶每月仅能完成3至6个200公里左右的往返航次,其中50%以上的时间都在翻坝码头排队等待卸载。船舶长期滞港导致船员工资、油料费分别占到船舶总运营成本的60%、20%以上,致使船舶生产经营效益不好,并导致水运物流成本增大、周期延长,部分货物改向公路或者铁路运输,适宜水运的货物也在不断流失。同时,相关各方协作联动机制还不完善,尤其是川滇两省与三峡集团在航运与水电关系统筹协调方面还需进一步巩固加强。目前在金沙江航运开发利用方面的突出矛盾,如不抓紧统筹研究解决,可能会给流域经济社会发展带来长远的不利影响。

航运基础设施及配套服务设施规划建设滞后是发展短板。金沙江下游陆续成库形成库区深水航道后,各方对航运基础设施的规划与建设重视谋划不够,共同协调跟进不及时,在航运建设发展方面缺乏系统性、先导性和高层级的发展战略规划,有些地方各自为政、盲目建设,导致区域内航道及港口码头建设未同步协调推进,出现码头布局不合理、港口同质化发展和无序竞争严重等情况;加之航运基础设施建设的资金来源渠道单一、缺口较大,严重制约了航运资源集约开发和高效利用,致使水运优势未能充分显现。同时,溪洛渡、白鹤滩和乌东德三个库区仅有1家船厂,库区内所有大型船舶几乎全部依靠临时滩涂场地进行建造;加之船舶修造企业经常走马换将,场地主体责任不明,存在严重的安全与环保等隐患。

航运市场培育和管理服务不规范是发展弱项。因行政区划限制和不同体制机制的制约,在航运市场培育发展上缺乏整体规划和统筹安排,致使区域内船型及运力发展不规范,船舶检验、登记工作不统一等现象频发,特别是库区海事监管和航道管养责任体制模糊不清,导致存在一些管理盲区和服务空白,如新形成的大量航道缺乏一线养护队伍,还有航运安全隐患治理、船舶港口污染防治、应急救援以及事故调查处理等工作不到位甚至缺位,这些不规范的发展方式难以保障航运资源的有效配置和航运优势的高效发挥。

加快金沙江航运开发利用的措施建议

要按照“建好一座电站,开发一片流域,带动一方经济,致富一方百姓”的金沙江水电开发理念,统筹兼顾并妥善处理各行业的利益关系,最大限度地发挥水资源开发利用的综合效益,有效服务流域经济社会高质量发展。针对金沙江下游航运开发利用存在的突出问题及发展需求,现提出如下措施建议,供大家进一步研究和探讨:

力争将金沙江下游航运开发利用列入长江经济带发展和融入成渝双城经济圈建设等国家战略。在金沙江水资源综合开发中,航运功能总体排在防洪、发电后第三位,但航运基础设施建设与航运发展事实上长期处于弱势地位,各方对金沙江高等级航道及港口码头建设的必要性、紧迫性和发展方向及规模的认识不统一,在相关规划衔接、工作协调等方面存在认知偏差乃至利益矛盾。为此建议:各方要从战略高度和全局角度去统一思想、提高认识,强化与相关部门单位和地方的沟通协调,统筹协调水电、水利、水运等发展需求,切实提升金沙江下游航道特别是高等级航道在水资源综合利用中的战略地位,将尽快实现通航目标列入依托黄金水道推动长江经济带发展、成渝双城经济圈建设等国家战略的重要位置,为高效开发利用金沙江航运资源创造条件。

科学编制金沙江下游航运发展规划。川滇两省相关部门要紧密协作并积极争取国家有关部委支持,科学引领各方广泛合作,在构建区域立体化综合交通网络体系中,注重与公路、铁路等运输方式衔接,共同谋划金沙江航运发展,统筹规划航运基础设施建设布局,加快推进金沙江下游航运发展规划编制报批,力争将更多的项目纳入国家层级相关规划及资金预算,以实现金沙江航运与长江航运的融合发展。建议在科学编制金沙江下游航运发展规划时:一是坚持问题和目标导向,全面准确把握金沙江流域和长江经济带的经济社会发展等需求,围绕长江经济带、成渝双城经济圈等国家战略实施,统筹协调,兼顾远近,有效适应不同阶段需求的规划目标。二是围绕立体交通规划和绿色环保建设等要求,积极构建该区域全方位、多层次的多式联运系统,科学谋划港口码头布局、运输工艺、翻坝体系等目标需求,做到适应运输需求、功能配套完善、空间布局合理。三是充分衔接生态环保、水资源、防洪、产业布局等规划,做强支持保障系统,推动与其他关联规划衔接协调并有效实施。

加快推进金沙江航运翻坝重大工程建设。目前,金沙江流域的交通等基础设施总体落后,物流运输成本高,是制约区域经济社会发展的一个重要因素。如果将坐拥的700多公里库区深水航道闲置不用,无疑是造成宝贵资源的重大浪费和对历史不负责任行为,而近期建设航运翻坝转运设施和远期建设通航建筑物是可实施的现实工程,是具有巨大社会效益的民生工程,是造福子孙后代的一项福祉工程。为此建议:一是争取有关部委牵头,加强顶层设计,深入调研论证,切实解决存在的决策层级不高、认识不统一等突出问题,组织加快推进翻坝与通航等重大工程的前期工作。二是充分考虑航运需求,加快预留通航设施的规划建设,并对未留通航设施的已建大坝采取补救措施,设计过坝补充方案,加快实现船舶直航,变四段“藕节式”库区航道为“贯通式”航道,切实解决航运“过坝难”问题,并建成一条能够有效带动流域经济社会发展的水运大动脉。三是围绕过渡期翻坝与远期通航的目标,统筹兼顾左右岸布局和上下游衔接,注重集约高效和经济实用,建议按照“先急后缓、先易后难”的原则,自下而上地整体推进航运翻坝设施的规划建设,当务之急要加快建设向家坝两岸尤其是左左岸翻坝转运体系,尽快解决严重制约航运发展的瓶颈问题,为降低物流成本、促进流域资源开发和承接产业转移布局等创造条件。

切实构建金沙江航运翻坝设施运行管理机制。航运翻坝基础设施类似于船闸、升船机等通航建筑物,其公益特性及社会效益明显,对流域经济社会发展影响重大、意义深远,但项目自身经济效益不好,而且涉及跨行业跨区域,建议按照“政府主建、市场主运”的原则,其建设及维护的资金来源应以政府投资为主,建成投入运行后并由政府进行统筹管理。为此建议:一是明确金沙江四级枢纽航运翻坝基础设施建设的投资、建设和运营管理主体,尽快落实资金来源,有效保障翻坝设施建设及运行维护管理,同时要尽力避免因翻坝次数过多、成本过高对航运优势的消减。二是项目建成竣工投运后,政府相关部门要加强统筹监管指导,配套有关引导性、辅助性资金,充分吸引社会融资,鼓励民间参与,重点引进有经济实力、专业团队的骨干企业参与翻坝配套设施建设及运行的投资与经营,形成多方参与、多元投融资机制,积极探索构建金沙江“通道经济”示范合作工程,充分发挥其巨大的社会经济价值、民生价值。

加快推进金沙江航运基础设施及配套服务设施建设与管理。金沙江航运开发利用是一项跨地区跨部门的系统复杂工程,建议由各级政府、电站、社会共同参与、多方协力,由国家或省级层面进行统筹协调,推进航运发展的“规划蓝图”尽快变成“工程施工图”。为此建议:一是积极争取国家层面重视支持并牵头川滇两省、三峡集团等行业和单位,积极对接长江航道“深下游、畅中游、延上游、通支流”发展战略,尽快启动金沙江高等级航道建设,抓紧改善宜宾至水富的航道条件并实现昼夜通航,辅以库区回水变动区整治、疏浚等,逐步将高等级航道向上游延伸,最终实现攀枝花以下全程通航。二是科学有效利用沿江岸线,合理布局港口码头建设,避免“散小弱”码头乱占乱建,全面提升港口装卸工艺、绿色发展水平和服务能力。三是按照“不求谁所有,只求我所用”的原则,采取多渠道、多主体等方式加快航运基础设施及配套服务设施建设,积极探索构建金沙江高等级航道的建设与养护体制机制,可采取相对集中统一的管养模式,考虑增设一线航道养护作业机构,确保高等级航道“建设有基础、养护有保障”。各方要统筹规划建设船舶生产维修保障基地等配套设施,提升航运发展所需的船舶修造、物料补给和应急保障等服务能力。

全力推进船舶标准化和绿色发展工程。一是全面推广应用标准化船舶。加快设计建造分别适合库区内航行和过升船机的标准化船型,不断提升船舶的技术性、安全性和经济性。二是积极发展绿色低碳船舶。力争将金沙江各库区作为新能源船舶推广应用试点,全面推进库区船舶“油改电”“油改气”,加快电动船舶、LNG船舶的建设改造和港口岸电、LNG加注站点等设施建设,协调解决水电站直接供电,力争打造金沙江绿色航道、绿色航运和库区“零碳航线”示范点。三是积极推动流域运力结构调整和高质量发展。对现有船舶进行改造提升,逐步淘汰耗能高、技术含量低、船型杂乱的老旧船舶,扶持发展新能源船舶和标准化船舶,提高船舶质量和经营效益。

积极争取金沙江航运发展政策资金支持。一是重点研究用好长江经济带、成渝双城经济圈建设等相关政策,进一步争取国家层面对金沙江航运发展的专项政策支持,力争将金沙江高等级航道建设作为重大公益类项目,争取加大中央财政预算投资力度。二是多渠道增加交通建设资金投入。金沙江下游区域交通建设投资资金严重不足,即使是收费项目,其盈利能力也较差。建议国家和省级有关方面要进一步加大扶持力度,增加对该区域交通基础设施建设资金投入;同时从水资源综合利用的角度,电站业主作为水资源综合开发的最大受益者,也应出资建设维护翻坝码头及其配套公路,有效反哺金沙江流域经济社会发展需要。三是积极争取出台航运发展扶持政策。提早研究金沙江航运翻坝运输设施的投资和运营政策,尤其是翻坝设施和通航建筑物运行机制、费用承担主体等问题,以及大宗货物“公转水”等多式联运政策研究,为国家相关部门决策翻坝设施及运输政策提供技术支撑。四是加强与相关金融机构对接,争取长江经济带大保护政策投向的金融支持,并从乡村振兴、产业发展、路网建设等多渠道争取融资和运营政策。

合力推进金沙江航运开发及市场培育发展。一是川滇两省各级交通部门以及相关各方应围绕金沙江航运高质量发展的目标任务,建立健全战略合作和长效管理机制,在水运规划、基础设施建设、运力发展、运输组织、通航秩序、安全监管、应急救援、生态环保等方面应加强联系沟通、信息交流、协调配合,共同做好金沙江共管水域的通航水域认定并推动做好航区划定、航道等级认定等工作。二是加快培育和推动金沙江航运发展。积极优化营商环境,共同推进现代航运服务业发展,培育壮大航运市场,加快航运企业转型升级和兼并重组,控制运力无序发展,杜绝内部恶性竞争;积极探索散改集、滚装和船队等运输工艺模式,推动水路运输与物流贸易一体化经营发展模式,充分发挥宜宾港、泸州港对金沙江航运的水水中转等作用,推动沿线“水运+旅游”模式的各类特色水上旅游发展,更好地服务和促进金沙江航运资源开发以及航运市场的培育发展。三是积极推动航运人才战略。加强航运人才引进和培训,积极探索降低库区船舶最低配员和科学创新船东用工模式等改革,帮助港航企业纾困解难、降本增效,切实减轻企业用人成本和“船员荒”。四是全面提升行业依法治理水平。加强执法联动,聚焦突出问题,强化重大安全隐患治理和违法行为查处;完善行业信用管理,引导行业诚信自律、抱团发展和企业遵法守信经营,建立从业黑名单制度,提高违法及失信行为的应有代价;发挥行业协会的作用,建立以市场为导向的水运价格保护机制,避免运力无序投放、运价恶性竞争等行业“内卷”现象,共同营造优良的流域通航秩序和航运市场经营环境。

金沙江下游通航问题事关国家的发展大局和战略需要,需要有关各方从战略高度和全局角度进行系统思考并妥善处理,尤其要认真贯彻水资源综合利用方针,统筹协调水电、水利、水运等行业关系,坚持用改革的思维和创新的举措去研究解决发展中遇到的新情况新问题,减少部门利益、地方利益和短视行为等干扰,拿出对历史负责、各方面都能接受、切实可行的解决方案,加快推动长江黄金水道建设向上延往西进,有效促进金沙江下游地区经济社会高质量发展。

作者丨四川省航务海事管理事务中心党委副书记、副主任 张晓川

编辑:翟慧

审核:孙英利